Políticas urbanas y de vivienda: falta diseño, control público y participación ciudadana

Como parte del especial sobre el análisis de los 20 años de gobiernos concertacionistas, presentamos una cuarta colaboración, que evalúa las políticas de vivienda y urbanismo que se aplicaron durante estas dos últimas décadas en Chile. El balance estuvo a cargo de Alfredo Rodríguez, directivo de SUR, Corporación de Estudios Sociales y Educación.

Las políticas urbanas y de vivienda de los gobiernos de la Concertación tuvieron durante sus 20 largos años una aparente continuidad. Los resultados son algo más que  cifras abstractas, se trata de efectos observables en todas las ciudades del país. Son las casas, calles, y barrios; con personas, familias que se trasladan, viven, trabajan…

LA PROMESA

Al fin de la dictadura, la situación social, económica y política en las ciudades era incierta. El déficit habitacional era muy grande, con muchas familias allegadas; también estaba el temor a las tomas de terrenos. La opción de la Concertación fue acercar el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) a los pobladores; el ministro Etchegaray visitó cada uno de los campamentos y comités de allegados del país, explicando las dificultades y ofreciendo una respuesta: El subsidio habitacional. Su esfuerzo tuvo éxito. La cantidad de postulantes con cuotas de ahorro se triplicó en poco más de un año, llegando a 1,2 millones de familias, comenzando la producción masiva de casas.

En adelante la preocupación de cada Ministro fue superar cada año el número de viviendas construidas. Desde 1990 a 2006 se construyeron más de 2 millones de unidades. Fueron financiadas bajo diversas modalidades del subsidio habitacional, todas sustentadas en la triada ahorro de las familias, préstamo hipotecario bancario o Serviu, y subsidio otorgado por el Ministerio. Con esta propuesta, en sus distintas variables y que se perfeccionaron a lo largo del tiempo, se logró una respuesta cuantitativa impresionante a las necesidades de vivienda social de los sectores de más bajos ingresos.

EL BALANCE

A 20 años, se puede concluir que lo realizado en términos de unidades construidas, de saneamiento ambiental, dotación de agua potable fue positivo, pero insatisfactorio. Efectivamente hubo una política amplia de construcción de viviendas sociales: los pobres tienen techo. Mi punto es que ese techo, que algunos leen como una reducción del déficit habitacional, nos oculta cuatro resultados que muestran el agotamiento de la política que le dio origen:

1. Los deudores habitacionales son muchos, y no son producto de crisis económicas globales. Entre 2005 y 2006 se condonaron las deudas a 181.538 deudores del Servivio de Vivienda y Urbanismo (Serviu), y a la fecha se mantienen 204.000 deudores del Programa Especial de Trabajadores (PET). El Informe de la Cámara de Diputados sobre deudas históricas (31/07/2009), señala que las deudas PET se originaron en “la inexistencia de la obligatoriedad de una calificación socioeconómica de los postulantes”; y en “la posibilidad de acreditar los ingresos mediante una declaración jurada sin documentación de respaldo que avalara el monto, la periodicidad y la estabilidad de los beneficiarios en el cumplimiento de sus obligaciones”.

2. Las viviendas sociales construidas hasta el 2006 son de mala calidad en cuanto a tamaño, materiales de construcción, diseño, equipamientos urbanos y ubicación en la ciudad. Nunca se contempló su ampliación de acuerdo con pautas incorporadas al diseño de cada unidad y de la totalidad del conjunto habitacional, lo que ha sido enfrentado por los residentes a través de todo tipo de ampliaciones informales y peligrosas.

3. Los conjuntos se han construido en los terrenos de menor precio, muchas veces aislados y desconectados de los lugares centrales de la ciudad, creándose verdaderos guetos dentro de las ciudades.

4. En Santiago, desde el año 2000, prácticamente no se han construido conjuntos de viviendas sociales, ni al interior de la ciudad, ni en su periferia. Hoy, se los expulsa hacia zonas alejadas de las áreas metropolitanas, como Colina, Talagante o Buin.

NUEVAS RESPUESTAS

En entrevista a El Mercurio (28/05/2006), la ministra Patricia Poblete, dijo que “no queremos que los próximos gobiernos tengan que deshacer lo que nosotros hicimos mal ahora en vivienda, del mismo modo como nosotros estamos recuperando barrios porque antes no se pensó en ellos”. Dicho reconocimiento llevó a que las propuestas del Minvu, desde el 2006 en adelante, incluyera cambios en las políticas futuras y el reparar  deficiencias del pasado reciente.

1. En los nuevos conjuntos de vivienda social, el tamaño de las unidades de vivienda ha aumentado de 33 o 36 metros cuadrados, a más de 50. También hay en ellos preocupación por la calidad, y en algunos casos, como en Elemental, la incorporación de diseño arquitectónico y facilidades para el crecimiento de las viviendas.

2. En los antiguos conjuntos de viviendas sociales, en 186 de ellos (unas 500 mil personas), se puso en marcha el Programa Quiero Mi Barrio, una de las iniciativas más innovadoras en la historia del Minvu, consistente en mejorar el espacio público de los conjuntos y estimular en ellos la organización y participación vecinal.

A CONSIDERAR:

Para concluir este somero balance, quiero destacar tres temas que ofrecen algunos criterios para una política urbana que responda a las realidades actuales, diferentes a las de los 90:

* De la vivienda insuficiente al diseño suficiente: La autoconstrucción. La respuesta al déficit habitacional es habitualmente construir más viviendas nuevas. Esto a veces puede ser erróneo: las necesidades de las familias podrían ser satisfechas con la ampliación de sus actuales viviendas; no hay que confundir allegamiento (una dimensión solidaria) con hacinamiento (una dimensión física). Elemental ha recuperado, desde una aproximación de diseño arquitectónico y a la vez empresarial, la autoconstrucción.

Sus proyectos demuestran que la única salida no es una escalada de los montos de los subsidios (hasta 750 UF en algunos casos), sino un buen diseño, la construcción de parte de las viviendas que asegure su crecimiento; y la posterior autoconstrucción de las ampliaciones. Esto puede complementarse con la producción de componentes que los usuarios utilicen en sus ampliaciones y con asistencia técnica.

* Del mercado desregulado a las reglas y control públicos. Tal como lo señala el Informe de la Cámara de Diputados citado, el origen de las deudas PET es que se otorgaron subsidios y préstamos sin ningún control público: Lo que importaba era construir. Pero no eran operaciones entre privados en las cuales el sector público no tuvo injerencia. Un buen control público hubiera permitido reducir los casos riesgosos y el costo político posterior.

* Ciudad y ciudadanía son temas ausentes. Lo que ha estado presente en la agenda pública ha sido el financiamiento de la producción de viviendas. De los resultados se comprueba que el lugar en donde se construyen las viviendas no es un asunto indiferente: El barrio, la articulación de barrios, la ciudad, son muy importantes. El eje de toda política urbana moderna, avanzada, está en la producción del suelo urbano con miras a la equidad social. Esto implica contar con terrenos para viviendas de sectores de bajos ingresos, y la construcción de instrumentos que reduzcan su especulación y la apropiación de plusvalías.

En eso radica, tal vez, el punto más insatisfactorio de las políticas actuales. Y en la falta de participación ciudadana. Los procesos educativos, informativos, deliberativos que puedan impulsar los municipios son importantes para que la población tenga una perspectiva de los problemas urbanos. Pero son sólo procesos informativos: El plebiscito de Vitacura demostró que los procesos de consulta o son vinculantes o no son participativos. También en este sentido, las políticas urbanas han carecido de una visión urbanística, lo que es definido por Jordi Borja como “la posibilidad de poner orden democrático en el territorio”.

Por Alfredo Rodríguez

El autor es directivo de SUR, Corporación de Estudios Sociales y Educación.

Fotografía: Casas «Chubi», Peñalolén – Revista CA 129

El Ciudadano