Fernando Atria: «Mientras la neutralización exista las formas institucionales no sirven»

El abogado constitucionalista, Fernando Atria, analiza en la siguiente entrevista los desafíos que tendrán que afrontar tanto los representantes políticos como la ciudadanía, quien espera que empuje una fuerte movilización, para transformar el texto.

¿De dónde nace la necesidad de impulsar una nueva Constitución?

La finalidad de la Constitución de 1980 era hacer que el proyecto de la dictadura, su modelo político y económico, se pudiera extender en el tiempo incluso cuando la dictadura hubiera perdido el poder que le permitió originalmente hacer. Lo que había que evitar era que cuando la dictadura terminara, el aparataje institucional fuera remplazado por uno democrático o con una dimensión democrática. Y se inventó una Constitución que parecía que tenía formas democráticas, pero que en realidad escondía trampas o cerrojos que impedían que la política pudiera introducir transformaciones importantes. El 2005 hubo una reforma significativa pero siguió tratándose de una institucionalidad que neutralizó la capacidad de la política para introducir transformaciones significativas, pero no para corregir o perfeccionar.

¿En qué momento aparecen las demandas de emprender un proceso constitucional?

Hasta el 2011, no hubo crisis institucional. Es decir, una demanda por una nueva Constitución que fuera suficientemente fuerte, aunque se venía anunciando. Lo que creo que ocurrió en 2011, con los movimientos estudiantiles de ese año, fue que por primera vez irrumpió con suficiente magnitud política una demanda de transformación, en relación con la educación: que el sistema educativo dejara de estar organizado como un mercado y pasase a ser tratado como un derecho social.

Frente a una cuestión como esta, el hecho de que la Constitución sea neutralizadora implica que la demanda va a quedar insatisfecha, que no va a poder ser institucionalmente procesada. La incapacidad de procesar demandas de ese tipo ha producido cada vez más una significativa deslegitimación de los poderes institucionales. La mezcla de demandas de transformación que tienen que quedar insatisfechas más la deslegitimación de las instituciones hace que un proceso constituyente sea, a estas alturas, inevitable.

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¿Cómo opera esa neutralización?

Por ejemplo, con las movilizaciones de los estudiante de secundaria del 2006. Su demanda principal era la derogación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). El primer Gobierno de Bachelet reaccionó a la demanda y envió un proyecto de dictación de una ley alternativa y derogación de la LOCE, que incluía algunas de las cosas que ahora, en enero, con la Ley de Inclusión, se hicieron ley, por ejemplo la exclusión de la educación provista con fines de lucro a la educación subvencionada por el estado o la prohibición de la selección. Esas dos cosas eran importantes. Pero desde el punto de vista de una educación de mercado, cualquiera de las dos cosas no tiene sentido porque no puede haber mercado si no hay fines de lucro, no puede haber mercado si el proveedor no puede seleccionar.

Durante la tramitación parlamentaria quienes se oponían a eso no estaban en condiciones de simplemente decir «nosotros defendemos la LOCE» porque a esas alturas la LOCE ya estaba tan desprestigiada que defenderla habría significado pagar un coste político significativo. Entonces en vez de decir «no a la reforma», ellos dijeron «sí, pero». Dieron su voto para derogar la LOCE pero sólo bajo la condición de que las cosas que eran transformadores de la LGE fueran eliminadas. Finalmente, la prohibición del lucro salió y no llegó a ser ley aquella vez. Y la prohibición de la selección se transformó en una prohibición de la discriminación arbitraria que, en lo práctico, ya estaba prohibida.

La propuesta anunciada por la presidenta Bachelet la semana pasada incluye en las primeras etapas del proceso constituyente la participación ciudadana. ¿Cómo legitimar las demandas ciudadanas dentro de la Constitución?

La demanda más clara que uno esperaría que surgiera de este proceso de participación, más que una regulación detallada del proceso de formación de la ley, que va a tener que estar en el texto constitucional, es una demanda de participación ciudadana real: que haya un plebiscito o una AC. Si una demanda de ese tipo viene apoyada por un amplio proceso de participación, aunque no sea vinculante, si la demanda es mucho mayor es más difícil neutralizarla que sin este proceso.

El requerimiento de 2/3 de los votos del Congreso para aprobar el proyecto de reforma constitucional, ¿podría ser el primer obstáculo del proceso?

El problema son las formas institucionales de decisión, incluida las formas de decisión sobre la reforma constitucional, que están neutralizadas. Están hechas para que todo lo que pase a través de ellas no sea transformador. Este es el punto de partida. ¿Cómo se puede llevar a cabo una reforma constitucional que pudiera acabar con la neutralización si, claro, acabar con la neutralización sería una gran transformación? Mientras la neutralización exista, las formas institucionales no sirven.

Quienes han planificado eso no parecen estar conscientes de que eso pueda pasar. Ese es un interrogante bien significativo del proceso anunciado por la Presidenta.

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¿Eso podría, finalmente, diluir el proceso a una mera reforma constitucional similar a la de 2005?

A diferencia de todas las reformas constitucionales que se han hecho hasta ahora, esta vez hay consciencia de que el problema no se soluciona enviando un proyecto de reforma al Congreso para que éste decida. Esta vez lo que se le está pidiendo al Congreso es que decida cómo se va a hacer la nueva Constitución. Eso es nuevo.

La otra cosa que también es nueva es que el anuncio tiene dos dimensiones: la participación ciudadana y la base institucional, es decir, cuando el proyecto de reforma constitucional será enviado al Congreso. Los tiempos de ambos procesos calzan con elecciones. En octubre de 2016 va a tener lugar el primero y habrá elecciones municipales. El segundo va a ocurrir al año siguiente ad portas de elecciones presidenciales y parlamentarias. Uno podría pensar que va a haber un intento de bloqueo usando las neutralizaciones de modo que el proyecto de reforma constitucional que autorizaría el siguiente Congreso simplemente se va a transformar como ocurrió con la LOCE.

Sin embargo, en la medida en que haya un proceso de movilización pública, una creciente demanda ciudadana por una nueva Constitución en un contexto previo a las elecciones, va a ser difícil, para quienes se oponen a la nueva Constitución, usar los cerrojos porque el precio que van a tener que pagar va a ser demasiado alto. Va a haber presión pública ejercida contra los cerrojos y, si hay suficiente presión, estos cerrojos se van a abrir.

La presidenta enumeró diferentes mecanismos para la aprobación del nuevo texto. ¿Cuál le daría más legitimidad?

Está claro que la AC porque es un mecanismo no neutralizado. Quienes se oponen al cambio constitucional van apostar por la comisión bicameral. Pero dada la deslegitimación del Congreso va a ser bien difícil que digan ‘déjenoslo a nosotros que nos vamos a encargar de eso’. Si el proceso participativo se lleva a cabo sin ser mera agitación partidista, yo pensaría que un proceso neutralizado se hace bien difícil de sostener porque eso produciría más deslegitimación del Parlamento.

¿Cómo podría condicionar en lo práctico que los ciudadanos tengan que elegir, en las parlamentarias de 2017, los representantes que a la vez serán los encargados de elegir el mecanismo para aprobar la nueva Constitución?

Las elecciones se enfrentan a dos posibilidades, sobretodo en el caso de las elecciones municipales. Una es que logren ser estimuladas por esa discusión constitucional y que haya mucha participación. La otra es justamente lo contrario, porque la participación política está cayendo, de nuevo por tratarse de una institucionalidad neutralizada.

Lo que uno esperaría y sería un resultado exitoso es que el hecho de que el debate constitucional haya adquirido presencia en la discusión pública, las elecciones adquirieran una dimensión inusual, una dimensión no neutralizada. Que se conviertan en un momento de superación de la neutralización que debería activar una mayor participación política. De hecho no sería raro que la elección parlamentaria se transformara en un plebiscito sobre la nueva Constitución.

¿Cómo puede afectar la presión que ejerzan los poderes fácticos y los grandes empresarios en este proceso?

A mi me resulta difícil, por su historia, de creer que la Nueva Mayoría va a ser capaz de mantenerse en una postura no neutralizada hasta el final. Yo creo que en algún momento van a buscar llegar al acuerdo y eliminar del proyecto aquello que era transformador.

Ese es el riesgo más grande del itinerario anunciado. La voluntad de la Nueva Mayoría para mantener esa posición hasta que se produzca la apertura del cerrojo no es muy común, lo demuestra la historia de la Concertación.

Meritxell Freixas