Presupuesto 2011 proyecta fuerte ajuste fiscal

La elaboración del presupuesto anual debería ser una ocasión para discutir en profundidad las políticas fiscales a seguir. El proyecto enviado no cumple con este requisito esencial. Si se quiere destacar una idea reiterada insistentemente, y difundida desde hace años por Sebastián Piñera, es que el crecimiento del gasto público debería ser inferior al de la economía. De allí la propuesta de aumentarlo en términos reales en 5,5%, cuando se estima que el producto se incrementará en 6,1%. El objetivo de fondo en ese planteamiento es reducir la presencia del Estado. Por ello, los mayores ingresos a producirse el próximo año con relación al gasto permitido por la regla fiscal se destinarán a reducir el déficit estructural. No hay planteamientos orientados a modificar la estructura productiva del país, revertir el proceso de desindustrialización y ni siquiera se dirige a enfrentar la difícil situación de las elevadas víctimas del desempleo estructural o la implementación de la ampliación del postnatal.

Sebastián Piñera, al comentar el proyecto de ley presupuestaria para el año 2011, manifestó que “es sano plantear como norma general que el crecimiento del gasto (público) no supere el crecimiento del Producto” (03/10/10). Esta formulación la ha efectuado en las más variadas circunstancias, incluso en la Enade 2008 cuando la economía nacional se encontraba en recesión[1], mostrando así que en su enfoque la dimensión del gasto público no tiene ninguna relación con las circunstancias del ciclo económico. Los hechos demostraron que el estímulo fiscal decidido a comienzos de 2009 fue necesario para sacar a la economía de la caída en la actividad experimentada. De haberse seguido la recomendación de Piñera el curso descendente habría sido aún más profundo.

En esta oportunidad lo hace cuando en 2011 debe continuarse enfrentando las consecuencias del terremoto y maremoto del 27 de febrero y todas las estimaciones oficiales muestran que es el año en que los recursos destinados a la reconstrucción deben emplearse en mayor medida. Por lo demás, aumentos transitorios de impuestos destinados a su financiamiento –como el de utilidades a las empresas-, crecen este año. Se requiere conocer el monto de los recursos destinados en la ley de presupuestos a este propósito. Felipe Larraín declaró que el gasto destinado a la reconstrucción no fue consignado expresamente, debido a que “no existen dos Chile, no hay un país con terremoto y otro sin terremoto. Por lo tanto -añadió-, tenemos que ir responsablemente al Chile completo, con sismo, y eso significa que tenemos recursos limitados para cubrir las necesidades de reconstrucción y aquellas del programa del Ejecutivo” (04/10/10). En otras palabras, se obtuvieron recursos específicamente para la reconstrucción, pero ellos ahora se diluyen en el presupuesto general. Obviamente hay un único presupuesto y el país es un todo, pero ello no es contradictorio con que se precisen los recursos destinados a la catástrofe, para lo cual se obtuvieron fondos específicos. Es una norma básica de transparencia y para enfrentar una emergencia desde luego no superada.

Se puede concluir que un objetivo prioritario presupuestario permanente de Piñera es reducir la presencia del Estado en la economía y ello busca materializarlo en un año en que el accionar público es particularmente necesario. El aumento del gasto proyectado para el 2011 es de 5,5% real con relación a la ejecución presupuestaria estimada de 2010, la cual hasta el mes de agosto se encontraba fuertemente subejecutada con relación a las estimaciones oficiales anteriores. Por ello se redujo la expansión del gasto en 2010 de 9% a 7,8%, que es el parámetro fijado para calcular su incremento en el año próximo. Las cifras de ejecución presupuestaria llaman profundamente la atención, particularmente por ser el ejercicio de inicio de la reconstrucción lo cual debería implicar un aumento del gasto público. Muestra que ya este año se procedió a apretar el nivel del gasto público.

En enero–agosto hubo un incremento acumulado, en comparación con igual lapso de 2009, cifrado en 2,9% y la inversión pública –en un año de reconstrucción– anotaba hasta el octavo mes del año una caída real de un 10%. Más aún, después de un elevado incremento en abril de 10,6% en doce meses, el cuatrimestre mayo–agosto muestra una ejecución presupuestaria reiteradamente de cifras negativas.

“(…) en el tercer trimestre –manifestó Alberto Arenas, ex director de Presupuestos– el gasto público será cero o negativo. Aún con un esfuerzo sumamente importante de ejecución en los últimos meses, yo creo que el crecimiento del gasto –añadió– va a estar en torno a 4,5% ó 5%” (05/10/10). De ser así, las estimaciones entregadas serían equivocadas, la eficiencia para manejar el presupuesto se vería aún más cuestionada  y el incremento en 2011 sería mayor.

Los ingresos estructurales permiten un porcentaje de crecimiento más alto. El indicador de tendencia del metal rojo fue aumentado de US$ 2,13 a US$ 2,59, en un 21,6%, mientras que el de crecimiento de la economía subió de 4,2% a 4,8%, en un 14,3%. Eso conduce a que los ingresos estructurales aumenten bastante más que el 5,5% de incremento real anunciado en el gasto. Más aún si se añade los recursos extraordinarios obtenidos para la reconstrucción. El proyecto estima un precio promedio del cobre en 2011 de US$3,24. Dado que el indicador de tendencia se fijó en US$ 2,59, el excedente no gastado generado de esta manera es apreciable destinándose en el proyecto a reducir el déficit estructural. Lo mismo acontecería con el crecimiento económico, cuya expansión el próximo año se estableció en 6,1% siendo el indicador de tendencia un 4,8%. En 2011, año en que deberá efectuarse el mayor gasto por la reconstrucción, tendrá lugar el ajuste fiscal más fuerte. Es claramente una incongruencia. ¿Tiene alguna explicación, por ejemplo, la insistencia para generar recursos a través de un mayor gravamen “voluntario” al resultado operacional de la gran minería del cobre que no sea prolongar los años de invariabilidad tributaria?

En definitiva, con las cifras oficiales entregadas dichos fondos adicionales se destinan en no poca medida a reducir el déficit estructural, que de acuerdo a las proyecciones oficiales disminuiría a un 1,8% del producto. Y el objetivo es llevarlo al término de la actual administración a 1% del PIB. En 2010 se reduciría en un punto porcentual y el próximo año en 0,3 puntos porcentuales. La “holgura asociada a mayores ingresos estructurales –precisó el Ministro de Hacienda-, (…) será utilizada en forma significativa para acotar el importante déficit estructural que hemos heredado (…)” (04/10/10). ¿Cómo entender los dramáticos llamados para propiciar aumentos de ingresos con el argumento que se requerían urgentemente para atender las necesidades generadas en la catástrofe del 27 de febrero?

Durante buena parte de la década se estableció generar un superávit estructural de 1% del producto, para financiar los mayores gastos previsionales a producirse más adelante y los déficits patrimoniales del Banco Central. Posteriormente se estableció un mecanismo para entregar estos recursos en los años que se registrasen superávits fiscales. En consecuencia, el superávit estructural pasó a ser innecesario. Por su parte, los déficits estructurales fueron consecuencia, ante todo, de las políticas fiscales anticíclicas y de la caída en los ingresos debido a la menor actividad económica desde el segundo semestre de 2008. Ir al balance estructural no puede convertirse en un dogma de fe, sino debe existir un manejo presupuestario que tenga en cuenta la evolución cíclica de la economía y permita enfrentar emergencias.

En cuanto al balance fiscal de 2010 se informó de un déficit de 1,0% en el año. El presupuesto vuelve a confirmar que el financiamiento de la reconstrucción ya existe. Entre 2004 y 2008, principalmente por la elevada cotización del cobre se originaron elevados superávits fiscales que se colocaron en activos financieros fuera del país, que sumaron al equivalente a un 27,6% del PIB, los cuales sólo fueron usados parcialmente en 2009 para financiar el déficit presupuestario. Luego se incrementaron  en el presente año con parte significativa de la colocación de títulos de deuda en el exterior. ¿Tiene sentido mantener un superávit de gran magnitud o puede destinarse parcialmente a enfrentar grandes necesidades nacionales?

El Ministro de Hacienda afirmó que la estimación de crecimiento tendencial de la economía –al igual que en 2008 de 4,8%- sería una consecuencia de “las medidas que está tomando la nueva administración relacionadas al aumento de la productividad y la inversión” (04/10/10), dando como ejemplo la eliminación del impuesto a la renta para las utilidades reinvertidas y la reducción permanente a 0,6% del tributo de timbres y estampillas. Desgraciadamente no entregó antecedentes comprobatorios de sus afirmaciones. En el caso del gravamen sobre timbres y estampillas constituye una determinación que proporcionalmente beneficia mucho más a las grandes empresas y resulta más que discutible suponer que de no haberse producido esta reducción habrían invertido en una mayor escala.

Tanto Sebastián Piñera como Felipe Larraín calificaron el presupuesto como “pro crecimiento”. Si la lógica es acotar el gasto público, el incremento de la actividad debe provenir internamente del sector privado o de un aumento en las ventas al exterior. Sin embargo, sucede que los volúmenes exportados decrecen ininterrumpidamente desde el último trimestre de 2008, o sea desde el momento en que se agudizó la crisis financiera para luego caer la actividad económica global. Este año se produce el efecto negativo, en sectores como la celulosa y la harina de pescado, provocado por el terremoto. Pero además, está actuando negativamente la aguda revaluación del peso, que al momento de enviarse al Congreso el proyecto de ley adquiría dimensiones más dramáticas para amplios sectores. Tanto es así que Sebastián Piñera debió modificar su discurso reconociendo ahora que era un tema preocupante y se vería con el Banco Central como enfrentarlo. Al finalizar septiembre, en su viaje para participar en la asamblea de las NN.UU. había declarado –coincidiendo con el IPoM del Banco Central– que “el tipo de cambio está en una senda normal”. Pero luego de entregarse el proyecto de presupuesto señaló que “el Gobierno sigue con atención y le preocupa la evolución del dólar en los últimos meses”, agregando que si bien el Banco Central es “autónomo” su ley orgánica “lo obliga a coordinar su política con la del Gobierno” (03/10/10). Estas declaraciones, hasta ahora, constituyeron un esfuerzo muy transitorio de actuar sobre las expectativas.

En su exposición sobre el “Estado de la Cuenta Pública”, Felipe Larraín, entregó la estimación promedio del tipo de cambio para el próximo año de $ 500 por dólar que sigue siendo insuficiente para defender la competitividad del sector externo de la economía, dado que afecta al sector exportador y estimula aún más las importaciones en una economía abierta. Paridad muy similar a la existente al presentarse el proyecto de presupuesto. Esta proyección la entregó reconociendo que “el tipo de cambio afecta a todo el mundo, pero principalmente al sector productivo nacional”. ¿Sí es así por qué no se actúa?

“En el corto plazo –declaró en vísperas de la asamblea general del FMI su director gerente Dominique Strauss Kahn– pueden existir entradas de capitales que desestabilicen totalmente una economía. En este caso -concluyó-, los países tienen que utilizar todo tipo de herramientas (…) acumulación de reservas y, algunas veces, controles de capitales” (04/10/10). El flujo de divisas a la economía chilena es precisamente muy grande, no solamente, ni tampoco hasta ahora principalmente, por la entrada de capitales sino por el boom existente en las cotizaciones de commodities exportados por el país, principalmente el cobre. Es una situación general que se registra en América del Sur y se origina, prioritariamente, en hechos externos y en consecuencia como un efecto de la obsesión de tenerla extraordinariamente abierta y suponer que el funcionamiento del mercado bastaría para superar los desequilibrios.

Por Hugo Fazio

[1] Véase, Crisis mundial: ¿recesión o depresión?, Lom 2009, Págs. 145-148.