¿Las reformas se deben detener por “falta de recursos”?

La marcha gubernamental se ha empezado a condicionar, ante todo, con la estrechez fiscal colocado como limitante central.  De allí el papel protagónico  desempeñado por el ministro Rodrigo Valdés en numerosos proyectos de ley.  Desde luego, el financiamiento establecido en el programa de Gobierno se derrumbó por las caídas en la actividad económica y el descenso en la cotización del cobre, además de la mantención y ampliación de los mecanismos elusivos decididos en la “cocina” que acompañó a la reforma tributaria.  Se llegó así a situaciones absolutamente diferentes a las proyectadas  lo que condujo a que la estimación de ingresos fiscales netos de 2016 presentada por el ministro de Hacienda se cifre en un monto inferior al registrado el año anterior.  El deterioro de la actividad no puede continuar y tiende a acrecentarse si se coloca como gran objetivo reducir los déficits fiscales, cuando lo que se precisa es enfrentar el debilitamiento de la demanda interna.  Ello, conduce a una política fiscal distinta y también con resultados diferentes.  Pero se precisan también financiamientos específicos para enfrentar las transformaciones que el país requiere, por ejemplo en las esferas previsional y educacional.

El ex ministro de Economía de Sebastián Piñera, integrante del consejo directivo del udista Instituto Libertad y Desarrollo (ILD) y activo participante en la cocina de la Reforma Tributaria, Juan Andrés Fontaine, ha manifestado con satisfacción, a partir de las reiteradas declaraciones del ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, de “estrechez fiscal”, que es necesario “apretarse el cinturón”,  lo cual  “implica (…)- afirmó- que el programa de gobierno, del cual sus autoridades hablan como si fuese esculpido en piedra, se ha tornado inviable: se acabó la plata” (10/07/16).

El ministro de la secretaría general de Gobierno, Marcelo Díaz, ha recalcado muy claramente la incidencia de Rodrigo Valdés en el quehacer gubernamental. “El ministro de Hacienda –declaró en entrevista de prensa –juega un papel fundamental. El esfuerzo que hemos hecho para racionalizar nuestra agenda, por introducir gradualidad, más etapas para el cumplimiento de nuestros compromisos se funda en el diagnóstico del ministerio de Hacienda sobre el estado de la economía y la realidad fiscal del país” (25/06/16).

El proyecto de reforma de la educación superior tiende a darle la razón a Fontaine, ya que la gratuidad se pone en dependencia de crecimientos en los ingresos a producirse en administraciones posteriores. “Lo que ha ido pasando –señaló en entrevista radial Rodrigo Valdés  –es que nos hemos gastado más recursos en la reformas de los que inicialmente se presupuestó (…) y para ser responsables tenemos que tener una ruta para la gratuidad universal, que sea coherente con esos recursos” (13/07/16). Lo que no dice el ministro es cuántos recursos presupuestarios se destinan al crédito con aval del Estado, subsidiando la demanda, que pueden transformarse en aportes basales que financien gratuidad a un número de estudiantes considerablemente superior a lo considerado hasta el momento.

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Pero, no es únicamente el tema de la gratuidad, sino que en el proyecto no se dan señales claras en cuanto al financiamiento.  “El proyecto de ley –escribió el rector de la Universidad de Concepción, Sergio Lavanchy–  presenta una serie de debilidades, siendo quizá el problema más relevante la falta de certeza que concierne a todos los actores del sistema en uno de los aspectos más esenciales: el financiamiento.  (…) no resuelve –agregó- la inestabilidad permanente que ha existido en el presupuesto de las universidades” (16/07/16).  No puede quedar entregado a cómo se decida la confección de los presupuestos fiscales anuales ni a las coyunturas del ciclo económico.  Un ejemplo extremo de ello lo proporcionó el ministro Valdés  cuando afirmó refiriéndose a la gratuidad que “es un ejercicio inconducente ponerle tiempo a esto, porque lo que propone el proyecto es poner un gatillo que depende de las circunstancias”.

Poco después de presentado el proyectado de educación superior, el ministro Valdés reaccionó indignado ante un acuerdo adoptado en la Cámara de Diputados al aprobar una indicación con autoría de la parlamentaria comunista Camila Vallejo, con el respaldo de diputados DC, PS, PPD, radicales e independientes, para modificar el sistema de financiamiento de la educación pública en función de la asistencia que obliga al Ejecutivo a presentar un cambio en el proyecto antes del primer semestre de 2017 considerando otros factores para la entrega de recursos a los establecimientos, entre ellos matrícula, infraestructura, característica de la población que se atiende y ubicación geográfica. “Si no mantenemos una disciplina con las reglas – criticó Valdés- cualquier cosa puede pasar. Espero agregó, que esta “sea la última vez” que ello ocurra.

La parlamentaria y dirigentes de la Coordinadora Nacional de Estudiantes Secundarios (Cones) concurrieron hasta La Moneda para entregar una carta dirigida a la Presidenta de la República reiterando el acuerdo de la Cámara de modificar el sistema de financiamiento.  Luego de entregarlo, Camila Vallejo se refirió a las palabras del ministro Valdés al calificar este hecho como una falta de disciplina.  “La indisciplina –señaló- pasa por no cumplir con los compromisos (…).  El nuevo régimen lo comprometió el ministro Eyzaguirre en su momento cuando él era ministro de Educación; lo ha señalado también –añadió- la ministra de Educación que entiende la importancia de cambiar el sistema de financiamiento.  Nosotros –concluyó- estamos disciplinadamente señalándole al Gobierno que cumpla con sus compromisos y, más allá de la forma, este es un problema de fondo” (19/07/16).

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Luego, en relación con la justa formulación de incrementar las matrículas en las universidades estatales, las cuales en el lapso de transición al nuevo modelo propuesto lo pueden en un porcentaje limitado, Valdés planteó que crezcan vía absorciones de universidades que no estén acreditadas o que puedan cerrar. Sin duda, independientemente que ello en algunos casos pueda ser así, nada tiene que ver con una estrategia de crecimiento. Más aún, cuando la situación existente es que las universidades estatales no tienen plazas para el 48% de las postulaciones efectuadas a ellas. “Si esa es la forma como se visualiza la expansión del sistema estatal –subrayó el rector de la Universidad de Chile, Ennio Vivaldi-, es como un chiste”.  “(…) los recursos nuevos que hay en el proyecto van a las universidades privadas, no a la públicas –señaló, por su parte, el rector de la U. de Valparaíso, Aldo Valle-, entonces, no se les puede pedir a los planteles a los que no se les está entregando nuevos recursos que se hagan cargo de los fracasos o fallas del mercado” (16/07/16).

Ante la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, Valdés redujo la estimación de crecimiento promedio para el año que había efectuado en marzo, que a la vez significó alejarse de la proyección realizada en el presupuesto fiscal 2016. Ambas disminuciones suman un punto porcentual menos en el crecimiento del producto promedio de 2016, dejándolo en 1,75%. Este ritmo es el más bajo desde el recesivo año 2009 y es inferior a los reducidos incrementos registrados en 2014 y 2015. El país vive un largo proceso conocido como recesión de crecimiento del cual es necesario salir.

Como consecuencia de tasas de crecimiento y de cotización del cobre promedios marcadamente inferiores a las establecidas en la Ley de Presupuestos 2016, la del metal rojo se disminuyó de US$2,50 a US$2,15 la libra en la proyección ministerial, los ingresos presupuestarios se reducen. Se llega así a una situación en que los ingresos fiscales del año, que se calcularon al definir el presupuesto en $34,8 billones llegarán solo a $34,5 billones, destacándose en particular la fuerte caída producida en los recursos provenientes de la minería cuprífera privada que se contraerán, de acuerdo a la estimación fiscal, en un 98,5%, aportando escasamente con US$30 millones.

El director de Presupuestos, Sergio Granados, expresó que el crecimiento del déficit fiscal que llegará a US$7.713 millones, subiendo de 2,9% a 3,2%, constituye un motivo de “preocupación”. Expresando que en estas circunstancias se está “tratando de generar una contención de gastos en la medida que los ingresos se van deteriorando” (12/07/16). Este es un camino equivocado, dado que debilita aún más el incremento de la demanda interna, que en el año se proyecta aumentará solo un 1,4%, a pesar que el gasto público crecerá –luego de su ajuste- en un 4,2%. Ello demuestra que la inversión experimentará una caída significativa y los niveles de consumo se han debilitado ostensiblemente.

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Para recuperar la demanda interna se requiere, al revés de lo que se está haciendo, aumentar el gasto público particularmente orientado a la inversión, de manera que esta reanimación de la actividad contribuya a modificar la reducidísima inversión privada. En definitiva la disyuntiva está entre privilegiar o disminuir el déficit fiscal, que es la opción elegida por el Gobierno, o concebir un uso político del presupuesto en función de las exigencias que impone la coyuntura económica.

El programa de Gobierno estableció tres vías para financiar las reformas prometidas. La primera fue la reforma tributaria que en régimen, o sea en el año 2018, debe proporcionar ingresos algo superiores a los US$8.000 millones. El segundo fue los recursos a generarse por la actividad económica efectuando una proyección de su crecimiento absolutamente irreal a la luz de lo acontecido y que no tuvo en cuenta el curso cíclico con que se mueve. Esta estimación no se cumplió y, al contrario, los ingresos fiscales se redujeron primero a consecuencia del decrecimiento en el  producto y luego por el largo estancamiento en que se sumergió el país, a lo que  se sumó la caída en la cotización del cobre. Finalmente, el tercer mecanismo vinculado a la reducción de la elusión fiscal se dejó de lado en la “cocina” de la reforma tributaria en que participó activamente Juan Andrés Fontaine. Desde luego, si se reducen aumentan los ingresos fiscales.

Es el mismo Fontaine que ahora expresó su esperanza que Valdés “cuente con el respaldo necesario” para un presupuesto 2017 austero. “Agregar a la incertidumbre reinante desconfianza en la solvencia fiscal -sentenció- sería fatal” (10/07/16). Entre los hechos que contribuyen a la incertidumbre, tanto en empresas como consumidores está la marcha real de la economía. A ello no aporta un presupuesto austero, que contribuye a agravar la situación de bajo crecimiento. El consejero del ILD  además como era de suponer está plenamente de acuerdo en la reducción del déficit estructural programado por Valdés “a razón del 0,25% del PIB por año. Pero –acota- hay que mirar el déficit efectivo, que es el que determina la necesidad de endeudamiento fiscal, cuanto hay cada vez más preocupación entre los evaluadores internacionales por el ritmo al que ha empezado a crecer la deuda pública”. Se refiere a la deuda pública bruta que alcanzó en marzo, según las cifras de la Dirección de Presupuestos (Dipres), a US$42.969 millones, un 18,2% del PIB. No a la deuda neta, que incluye los activos con que cuenta el país y que  es bajísima a nivel mundial, y que mide más acertadamente la situación hasta el momento.

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La alternativa insinuada por Valdés para financiar el déficit fiscal es recurrir a los fondos soberanos con que cuenta el país generados en los años de alto precio del cobre. Fontaine, cuestiona con razón, que recurrir al Fondo de Estabilización Económico y Social (FEES), que en mayo sumaba US$14.671 millones, “sea una medida de emergencia para situaciones críticas. Esos fondos –dice- son ahorro y, por tanto, constituyen una fuente de financiamiento alternativo para el endeudamiento (…)”. Ahora bien, si su uso es para financiar déficit no inciden en el nivel del gasto público. El encargo efectuado por el ministerio de Hacienda al Consejo Fiscal Asesor de estudiar propuestas para la posibilidad de utilizar el FEES se reducirá a las mayores ventajas o desventajas que tiene como activo financiero o a la de endeudarse para cubrir el déficit. La experiencia exitosa de su empleo fue cuando en 2009, durante la anterior administración de Michelle Bachelet, se utilizó para aumentar el gasto público y enfrentar la recesión que se vivía.

Fontaine agregó sobre la decisión ministerial de estudiar por una comisión técnica los usos del FEES  que le parece “una idea razonable”.  “Solo me preocupa –añadió- sí, que de tratarse de un volumen significativo ello implique liquidar instrumentos financieros en dólares y rebajar artificialmente el precio del dólar (en Chile)”. Su opinión es que la evolución de la paridad se deje al mercado, que es el criterio seguido por el Banco Central, y que implica en la práctica no tener política cambiaria.

Desde luego no todas las reformas que el país requiere exigen recursos presupuestarios. Incluso hay una, la previsional, que de llevarse a fondo significaría ahorro fiscal. El obstáculo para no materializarse es que toca intereses, en este caso de las administradoras de fondos de pensiones y los consorcios  económicos que hacen uso de los recursos acumulados en el sistema. El ministro de Hacienda, en reunión con los parlamentarios de la Nueva Mayoría que forman parte de las comisiones del sector en ambas ramas legislativas, manifestó que durante el actual gobierno no se avanzará en modificaciones sustanciales en el tema, así como tampoco en el sistema  de isapres, porque no habría “piso político” (12/07/16), que aparece así en su formulación como una segunda limitante además de la “estrechez fiscal”. Los “pisos políticos” se construyen si por ejemplo en el tema previsional la propuesta de reformas se vincula con el sentimiento ciudadano masivo de “no más AFP”. Pero, también se debe tener en cuenta que se posee un Fondo de Reserva Previsional que nunca se ha utilizado.

Una parte muy sustancial del gasto previsional del país se financia con recursos públicos, mientras las administradoras de fondos de pensiones, en un alto porcentaje en manos o con elevada presencia de capitales extranjeros, acumulan todos los meses, como señaló el vicepresidente del Cenda, Manuel Riesco,  “excedentes”, los cuales “crecen y crecen (…), es un mecanismo que saca recursos de los salarios y del fisco, que les pagan dos billones de pesos con subsidios monetarios al año. Las AFP recaudaron en abril –ejemplificó- $500.000 millones, solo en cotizaciones obligatorias, y pagaron (…) $200.000 millones  y eso lo vienen haciendo todos los meses desde que se crearon” (13/07/16).  ¿No es obvio que constituye una situación a modificar?

Por Hugo Fazio

Carta Económica  24 de julio de 2016