Austeridad: presupuesto incluso reduce inversión pública

Como se había adelantado, el proyecto de ley del presupuesto fiscal 2007 redujo marcadamente la tasa de crecimiento del gasto público con relación al año anterior, enfatizándose que se aplicaría estrictamente la ley de responsabilidad fiscal y se procedería a reducir el déficit estructural en un 0,25% del producto. Pero, además, se procedió a disminuir por segundo año consecutivo el gasto de capital. Ello cuando en el país, de acuerdo a las proyecciones efectuadas en las presentaciones del proyecto, se constata que en el lapso 2014-2017 la economía crecerá menos de un 2% promedio, por debajo nuevamente del ritmo en que lo hacen los factores productivos, aumentando los recursos no utilizados. Por tanto, se precisa de una política anticíclica, que eleve la debilitada demanda agregada, la cual exige aumentar el gasto público. El ministro Valdés hizo mención que el “estímulo macroeconómico” exige de políticas fiscales y monetarias que aporten a ello y de un tipo de cambio que sea favorable al sector exportador y defienda a los productores internos de importaciones sustitutivas. Pues bien, en lo fiscal se reduce el gasto de capital, las políticas monetarias en situaciones de bajo rendimiento tienden a tener un efecto marginal, como lo ratifica la experiencia interna y externa de estos años, y la paridad cambiaria se deja entregada a las fluctuaciones que imponga al mercado. Por tanto, el estímulo macroeconómico resulta absolutamente insuficiente.

El proyecto de Presupuesto fiscal 2017 estableció un crecimiento del gasto público de solo 2,7%, la menor tasa  de expansión en varias décadas. La presidenta de la República lo definió como “un presupuesto austero y priorizado”, fundamentándolo en que seguiremos cuidando la regla fiscal, porque de ello depende nuestra credibilidad” (30/09/16). Por su parte, el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, al dar a conocer más antecedentes de la propuesta, sostuvo que “si uno tiene una regla fiscal que  es una inversión muy grande en credibilidad tenemos simplemente que seguirla. Esto significa mejorar el balance estructural en un cuarto de punto del PIB cada año” (30/09/16).

Aplicar una política “austera” es totalmente contradictoria con la realidad que se vive en materia de actividad económica cuando tanto el propio ministro de Hacienda y el Banco Central estiman un crecimiento en el año de 1,75% y ambos proyectan un incremento de 2,25% para 2017. Por tanto, en el cuatrienio tendrá un crecimiento de 1,9% muy por debajo del incremento de los factores productivos. Se vive, como lo hemos señalado anteriormente, una situación de recesión en crecimiento. En estas circunstancias es preciso aplicar políticas fiscales anticíclicas, como se hizo en 2009 usando en esa ocasión  para ello fondos soberanos existentes en el exterior, los cuales explícitamente no se consideraron en esta oportunidad. Para medir el nivel de “austeridad”, debe tenerse presente además que en 2017 volverá a aumentar, como consecuencia de la Reforma Tributaria, el impuesto de primera categoría.

Durante la recesión de 2009 se utilizaron los fondos soberanos intensamente aumentando el gasto público anual en un 16,5%, frente a lo cual Valdés observó que  la experiencia habría demostrado por ejemplo en ese ejercicio, que “una expansión fiscal enorme no garantiza nada políticamente” (30/09/16), teniendo en cuenta es de suponer que a pesar de ello se produjo la derrota en la elección presidencial y no considerando que fue  un factor muy importante en sacar al país de la recesión, utilizando un poderoso mecanismo anticíclico. En la anterior administración de Michelle Bachelet la variación real anual promedio del gasto público en el lapso 2006-2009 fue de 10,45% mientras en la segunda administración será, de considerarse el crecimiento previsto para 2017, de 5,1% y en los dos años en que la ley corresponde al lapso en que se aprobarán siendo Valdés ministro de 3,45%.

Evolución del gasto público 2006-2017

(Fuentes: Dipres.  Variación porcentual real anual)

Año    %
2006  6,7

2007  9,3

2008 9,3

2009 16,5
2010  6,6

2011   3,1

2012  4,7

2013   4,1
2014  6,1
2015  7,4
2016  4,2
2017   2,7

Lo procíclico de la concepción del proyecto se evidencia claramente en la reducción que se establece en el gasto de capital, que disminuye en un 3,7% en comparación al estimado para 2016, que a su vez de acuerdo a las proyecciones del ministerio descenderá en 0,5%. Será la primera vez en lo transcurrido del siglo que disminuirá durante dos años consecutivo. Una reducción se produjo también en 2013, durante la administración de Sebastián Piñera, cuando descendió aún más en 4,3%, año en que comenzó el proceso de contracción en las tasas de crecimiento de la economía. En cambio, durante 2009 se aumentó en 25,1%. El gasto de capital va destinado básicamente a financiar obras, excluyendo remuneraciones y otros tipos de gastos. A pesar de todo ello el ministro Valdés  define el presupuesto como “pro crecimiento” (03/10/10).

Gasto de Capital 2006-2017

(Fuente:  Dipres.  Variación real anual)

Año      %
2006  9,9

2007 12,3

2008 13,0

2009 25,1
2010  0,5

2011  9,7

2012  1,0

2013 -4,3
2014  7,0
2015 14,0
2016 proyectado -0,5
2017 -3,7

El aumento del producto se estimó en 2,25 sobre el bajo nivel del presente año. Valdés lo sustentó en factores externos, cuya evolución se produce absolutamente al margen de decisiones adoptadas en el país, dado que no existen políticas para incidir en los mercados globales, y un “impulso macroeconómico” interno sustentado señaló por una política monetaria aún expansiva, una política fiscal “moderadamente expansiva” (que se contradice con la reducción de la inversión pública) y un tipo de cambio más favorable. Sin que existan diseños efectivamente de políticas para alcanzar estos objetivos.

En cuanto a la evolución de la economía global, la asamblea de otoño del FMI prevé que continuará una fase de bajos crecimientos particularmente en las economías avanzadas, y con un crecimiento de largo plazo a nivel global que será más reducido en todas las regiones con respecto a su incremento potencial, lo que hace pensar en un curso global futuro debilitado. Desde 2010 se registra una sostenida disminución de las tasas de aumento del producto global, que desde 2012 adquiere niveles de crecimiento casi constantes, que se reducen de 3,5% a 3,1%. Las economías avanzadas crecerán en 2016 solo 1,6%, con avances inferiores al 1% en Japón (0,5%) e Italia (0,8%). América del Sur sigue siendo la región más golpeada con una caída de 2,0%. El crecimiento, comentó su economista jefe, Maurice Obstfeld, “ha sido muy bajo por mucho tiempo, y en muchos países sus beneficios han alcanzado a muy pocos, con repercusiones políticas que pueden deprimirlo aún más” (05/10/16).

“Es cierto –trató de explicar Valdés- que la inversión directa que hace el gobierno central está disminuyendo, pero lo que importa, creo yo, es el total” (01/10/16), sumando las que hacen las empresas estatales y las efectuadas en concesiones de infraestructura, que no tiene relación directa con el presupuesto. Una demostración de los criterios seguidos en la elaboración del presupuesto es que el enfoque utilizado privilegia reducir el déficit estructural en un momento de bajo crecimiento económico. La obligación autoimpuesta de reducirla en 0,25% del PIB, al margen totalmente del curso cíclico de la economía, es una rigurosidad ortodoxa, que se impone, como un objetivo central, actuando así en consonancia con la visión de las agencias clasificadoras de riesgo. “¿Un presupuesto donde la inversión cae y se apega estrictamente a la regla del balance estructural –preguntó durante la presentación de la exposición ministerial el senador socialista Carlos Montes– es la única estrategia? Necesitamos –afirmó- una opción reactivadora anticíclica  y donde la inversión pública sea el centro de la acción que desarrollemos. (…) la regla fiscal –agregó- es útil en condiciones normales, pero después de tres años de crecer al 2% no es así” (04/10/16).

El proyecto de ley presentado autoriza al ejecutivo para contraer deudas en el país o en el extranjero en moneda local o divisas por US$9.000 millones para financiar el déficit estimado en 2017 de un 3,3%. Considerando además US$1.000 millones para bonos de reconocimiento, otros US$1.000 millones para el Fondo de Reserva Previsional (FRP) y finalmente US$500 millones para operaciones con organismos multilaterales. El ministro en su exposición descartó explícitamente, una idea que había planteado anteriormente de financiar el déficit utilizando recursos del Fondo de Estabilización Económico Social (FEES). Ahora planteó que se debe “proteger” el FEES, que en el mes de agosto tenía US$14.579 millones. “Dado el nivel en que están las tasas de interés en el mundo y en Chile –explicó Valdés-, hemos llegado a la conclusión de que esta oportunidad es mejor financiar con deuda”. Desde luego las bajas tasas de interés en los mercados internacionales también deben reflejarse en las colocaciones realizadas con recursos de los fondos soberanos. De otra parte, una política anticíclica no debería limitarse al uso del FEES para cubrir el déficit, que fue la alternativa descartada, sino para aumentar el gasto público.

Se utilizarán eso sí los recursos del FRP permitidos por la ley, que Valdés calculó aproximadamente en unos US$300 millones, suma inferior a los recursos consignados vía endeudamiento para incrementar su monto, que al mes de agosto ya era de US$9.360 millones. Por tanto, se incrementaron los recursos de los fondos soberanos, en vez de utilizarlos. “Vamos a poner en este fondo –recalcó Valdés refiriéndose al FRP- más de lo que se toma”. De acuerdo con la ley llamada de responsabilidad fiscal este fondo debe incrementarse anualmente como mínimo en el 0,2% del año anterior.

La Dipres en víspera de la presentación del proyecto de ley cifró la deuda pública bruta en US$50.570 millones. De ellos, US$40.406 millones correspondían a deuda interna, colocada fundamentalmente en bonos de la Tesorería General de la República, y US$10.164 millones a obligaciones con el exterior. Ahora  bien, si se estima la deuda neta, que mide mejor la situación real del país, y se le restan los activos públicos existentes a esa fecha el monto disminuye  ostensiblemente, siendo sumamente bajo si se compara internacionalmente. Eso sí, evidentemente, no puede crecer en forma ilimitada, para ello lo más apropiado no es apretar el gasto, que es el esquema fiscal diseñado por el Ejecutivo, sino esforzarse por retomar niveles de crecimiento económico superiores a los proyectados en el futuro más cercano, lo cual exige aplicar una política de gasto absolutamente diferente, impactando positivamente en los ingresos.

Sin embargo, la argumentación más recurrente de respaldar el bajo incremento propuesto es el nivel alcanzado por la deuda bruta. Los “Temas Económicos” de El Mercurio, apoyándose en el incremento producido en ella, expresó que “a pesar de las intenciones de muchos de seguir expandiendo el gasto público, a Chile se le acabó el espacio para hacerlo. Por lo anterior –aconsejó-y porque los niveles de deuda bruta también son considerados como indicadores internacionales de solidez financiera, la autoridad debe enfrentar las presiones de aumento de gasto y preservar en su propuesta para 2017” (01/10/16).

Los déficits fiscales comenzaron a registrarse desde 2013, cuando alcanzaron a 0,6%, en 2014 se elevaron a 1,6% y en 2015 a 2,2%. Para 2016 se cifró en  3,1% subiendo en 2017 a 3,3%.  Los déficit coinciden con su inicio exactamente desde el momento que la economía nacional se frenó, dado que disminuyeron los ingresos fiscales en relación a los presupuestados. En 2013, como ya se señaló, el gasto público de capital experimentó una fuerte reducción. La conducta anticiclíca es exactamente la inversa y ello debería ayudar a estimular la inversión privada, lo que es fundamental. Desde luego, el frenaje  también estuvo influido por la evolución global. No se puede manejar la economía en función de los análisis de corto plazo efectuados por las clasificadoras de riesgos, cuyas opiniones predominan en las visiones entregadas por los grandes medios de comunicación. “(…) no sorprende –enfatizó El Mercurio –que las obligaciones financieras del gobierno sean uno de los indicadores que reciban mayor atención por parte de la clasificadoras de riesgo. Por lo mismo –recalcó-, la inclinación que presenta Chile en este ámbito despierta cierta preocupación en los mercados.

“No se debe olvidar –escribió el ministro de Hacienda- que la tríada política  fiscal, política monetaria y tipo de cambio determinan conjuntamente el estímulo macroeconómico” (03/10/17). ¿Cómo se está actuando en relación a esta “tríada”? En materia fiscal se disminuye el nivel de la inversión pública, que se sabe tiene un efecto multiplicador y bien utilizado estimula la inversión privada. En cambio, se argumenta en el análisis ministerial que “en términos de actividad no es claro que los efectos de la inversión  o de una transferencia sean muy distintos en el corto plazo”, no considerando así los impactos que la inversión desata en el sector productivo y en la actividad. En cuanto a la política monetaria expansiva se ha comprobado nuevamente en la experiencia reciente lo escaso de su efecto en lapsos como el actual de bajo crecimiento. Baste con señalar que el Banco Central mantuvo durante un largo periodo tasas de política monetaria reales negativas mientras la actividad económica descendía. Finalmente, el tipo de cambio se encuentra entregado completamente a lo que determine el mercado, en consecuencia no existen políticas, cuando se precisa una paridad más alta que estimule al sector exportador y defienda la producción interna del sector transable frente a las importaciones sustitutivas. “Necesitamos un tipo de cambio alto- constató Valdés- para sustituir importaciones (…) eso requiere –expresó- de una combinación monetaria y fiscal”. ¿Y ello cuándo se logra si su evolución la determina el mercado?

El proyecto no solo mantiene el Crédito con Aval del Estado (CAE), que se ha demandado insistentemente que se le ponga fin o que se reduzca fuertemente  y se trasladen esos recursos a presupuestos basales vinculados a aumentar el proceso de gratuidad en la educación superior, sino se incrementan los fondos proporcionados con este fin en un 18%, sumando $705.783 millones.  Ello es ligeramente inferior a lo que se destina para gratuidad.  En sus diez años de existencia el CAE constituye una carga para los estudiantes y sus familias, constituyendo un negocio más para los bancos y una mochila para las instituciones que los reciben en caso que los receptores no culminen sus estudios dado que deben avalarlos.  De los 261.000 egresados receptores de este financiamiento cerca del 50% se encuentran morosos. Para los comunistas e Izquierda Ciudadana, expresó la diputada Camila Vallejo, “es una provocación el aumento del 18% del CAE, porque no va en coherencia con lo que establece el programa de Gobierno ni con lo comprometido por parte del Ejecutivo en materia de financiamiento estudiantil”.  Para el senador Jaime Quintana (PPD) el otorgamiento de recursos al CAE “constituye una clara perversión del financiamiento de la educación superior.  Esta cifra –agregó- (…) está destinada a la recompra y pago de intereses a los bancos, en desmedro de la inversión en educación pública y estatal universitaria” (07/10/16).

Junto con informarse del presupuesto 2017 se dio a conocer que a partir de enero próximo se otorgará un aumento de un 10% en la Pensión Básica Solidaria (PBS). Sin duda este paso fue influido por las movilizaciones masivas bajo el lema de “No+AFP”. Ahora bien, si se tiene en cuenta los montos sobre los que se producirá el incremento  ello resulta insuficiente. La PBS continuará muy por debajo de la “línea de pobreza” fijada por la Casen 2015 en $151.669 para el año pasado. Es necesario junto al aumento a aprobarse que se determinase un mecanismo de reajuste real permanente en un lapso no muy largo que lo saque de estar bajo la línea de pobreza.

Por Hugo Fazio

Carta Económica,  9 de octubre de 2016