Presupuesto de la Nación de Chile 2012: Un proyecto sobre bases irreales

El presupuesto 2012 se presentó en un momento en que se producía una notoria desaceleración de la economía chilena, consecuencia ante todo de fenómenos externos, y un agudizamiento de las demandas sociales, particularmente en el terreno de la educación.  El proyecto del Ejecutivo no tuvo debidamente en cuenta ninguna de estas dos realidades.  La primera impacta en los ingresos fiscales que serán inferiores a los supuestos, debido a la caída de ellos a causa del menor de actividad económica.  Las demandas sociales si se atienden adecuadamente conducen a un gasto superior, el que también debería crecer si se adoptasen medidas fiscales anticíclicas, como ya se comenzaron a implementar en algunos países de la región.  El esquema fiscal anunciado –que tampoco en  los hechos se está cumpliendo rigurosamente- se inspira en conceptos de “austeridad” fiscal negativos de aplicar en la actual coyuntura.  Estas concepciones, a nivel global, acentúan el deterioro económico que se está viviendo.

La exposición sobre el estado de la hacienda pública,  efectuada por el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, se hizo solo mencionando en general la delicada situación de la economía mundial con impactos ya muy claros en la nacional.  Se limitó a decir que “será complejo” cumplir las metas del presente año y las de 2012, “si la situación externa se deteriora”.  Sin embargo, insistió en que “la proyección (de crecimiento) de 2011 está en torno al 6,5% y para 2012 nosotros trabajamos con una proyección de 5%”.  La realidad actual cuestiona fuertemente estas estimaciones.  Al momento de efectuar la exposición las previsiones sobre el crecimiento de la economía chilena en 2012 eran por lo general inferiores, incluyendo la proyección promedio entregada por el Banco Central, que dejó constancia además que los riesgos eran a la baja.

El conocimiento del Imacec de agosto, pocos días después de la exposición, confirmó que el proceso de desaceleración ya se inició, lo cual no lo consideró la exposición de Larraín.  En los dos primeros meses del tercer trimestre su expansión, con relación a los mismos meses del año anterior, fue de únicamente 4,3%, varias décimas por debajo de la estimación de incremento de la actividad en 2012.  La economía se está moviendo bajo su capacidad de crecimiento potencial.  No se cumple claramente con la proyección de crecimiento efectuado por Piñera para su período de gobierno, de un incremento  de 6% promedio.  Ni siquiera se cumple en las optimistas estimaciones entregadas por la Dirección de Presupuestos a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, que  proyecta un incremento de 5,25% hasta el año 2015.  Estimación también realizada sin considerar adecuadamente la dependencia del país a factores externos y que el mundo se ve colapsado por una larga crisis financiera, que afecta los niveles de actividad económica.

A nivel mundial, los indicadores adelantados de septiembre de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, constituidos por un conjunto de estadísticas de cada país que proyectan el curso de esa economía en un horizonte de seis meses, o sea durante 2012, elaborados con datos de agosto, concluyó que al comenzar el próximo año las economías avanzadas se frenarán bruscamente, siendo Alemania entre las mayores de ellas la que experimentará un retroceso más grande.  Al mismo tiempo, constató que las grandes economías emergentes no experimentarán una expansión tan elevada como hasta ahora, siendo Rusia la que experimentará el mayor impacto negativo.  ¿Puede esta realidad dejarse al margen del análisis presupuestario?

Para el analista jefe de Larraín Vial, Leonardo Suarez, “las proyecciones del ministerio de Hacienda, son coherentes con un escenario sin crisis (…)” (10/10/11).  Pero la realidad es la existencia en una crisis en pleno desarrollo, que necesariamente conducirá a una tasa de crecimiento en Chile pronunciadamente a la baja.

Si el crecimiento económico es inferior al previsto no se cumplirá tampoco con los ingresos fiscales estimados y no se sostiene garantizar beneficios sociales vía crecimiento económico, como lo ha afirmado el ejecutivo hasta ahora reiteradamente.   En esas circunstancias el gasto crecerá más que el producto, lo cual es absolutamente diferente al criterio de política preconizada hasta hace poco –y que ya debieron dejar de lado- que sería inferior al incremento del PIB.  Larraín debió reconocerlo.  “Si el escenario externo es peor que el que estamos planteando –señaló-, y ese riesgo existe por eso digo que el riesgo de la proyección es a la baja, este presupuesto, con crecimiento de gasto de 5% va a  ser más expansivo que el crecimiento efectivo del PIB”.  Pero ello se produciría por la caída más que probable en el nivel de crecimiento esperado y no por el convencimiento de la necesidad de aplicar una política fiscal anticíclica.

Esta actitud de limitar el crecimiento del gasto se manifiesta también en la subejecución del presupuesto 2011, que hasta agosto –cuando ya habían transcurrido las dos terceras partes del año- era solo de 57,1%.  La política fiscal necesaria es otra, no de austeridad, las cuales afectan actualmente la recuperación mundial.  “El Estado –escribió el premio Nobel Joseph Stiglitz analizando como salir de la prolongada crisis que afecta a la economía global- es un actor protagonista en la financiación de los servicios que necesita la gente; por ejemplo la educación y la atención de la salud.  Y para restaurar la competitividad en Europa y EE.UU. los programas de educación y formación con fondos estatales serán fundamentales.  Pero a ambos lados del Atlántico se optó por la austeridad fiscal, con lo que prácticamente está garantizado que la transición de esas economías será lenta”.  (09/10/11).

En Chile, la dimensión de las demandas por la reforma educacional y también en el plano de la salud puede ser de enfrentarse adecuadamente un camino para abrir paso a transformaciones de fondo.  Pero, el gobierno Piñera –obligado a retroceder de sus formulaciones más extremas- sigue amarrado a una política fiscal que tiene su eje articulador en acotar el gasto público.  Paralelamente sigue privilegiando mantener elevados ahorros externos, que se restan a la economía nacional y no se utilizan para impulsar las transformaciones que el país requiere.

De otra parte, gastos permanentes deben financiarse con ingresos permanentes, lo cual exige transformaciones tributarias que deberían efectuarse con cargo a quienes se han beneficiado con la aplicación del modelo económico.  La Confech propuso –en la frustrada por la actitud del gobierno mesa de diálogo– dos ejes fundamentales en este sentido de financiamiento: impuestos más elevados a las personas de mayores recursos y la renacionalización del cobre.  Lo primero debería lograrse a través de establecer un gravamen a los patrimonios altos, es decir a las riquezas acumuladas, y también en base a transformar el impuesto a las utilidades de las empresas en un gravamen progresivo.  Lo segundo puede avanzarse en obtenerlo poniendo un tope a las ganancias excesivas obtenidas por las empresas privadas, lo cual llevaría a aplicar la “doctrina Allende”, que financió el proceso de nacionalización. Además, la organización estudiantil propuso reducir el gasto en Defensa.

En esta línea, de aumentar los ingresos permanentes, el Panorama Económico Regional de América Latina del FMI en su informe dado a conocer en los primeros días de octubre –modificando sus discursos anteriores recientes-  planteó que “en los países con una presión tributaria relativamente baja (Chile, México, Perú), es necesario llevar a cabo esfuerzos orientados a movilizar los ingresos fiscales para atender las necesidades sociales y de infraestructura de la región, tales como los niveles aún elevados de desigualdad (…)” (06/10/11).  La exposición de la Hacienda Pública descartó introducir modificaciones tributarias, manteniendo incluso la rebaja del impuesto de primera categoría de 20% a 18,5%, como se estableció en la ley de reconstrucción, cuando se incrementó en tres puntos porcentuales.

Una estimación de crecimiento irreal empobrece aún más la discusión del presupuesto 2012 afectado ya por la mecánica como se realiza la discusión en que el Ejecutivo tiene la iniciativa absoluta no solo en materia de gastos sino también de ingresos, a pesar  que son estimaciones, necesariamente subjetivas.  El debate parte así viciado, al no considerar debidamente la realidad.  Larraín ha hablado de que se prepara un “plan de contingencia” de agravarse la situación que debería haber sido expuesto o, en caso contrario, intentar demostrar la validez de las irreales proyecciones que lo fundamentaron.

Para  justificar esta conducta Larraín se apoyó en una experiencia que al contrario demuestra que elementos básicos de la discusión deberían haber sido otros.  “El presupuesto que ingresó en 2008 a este Congreso para 2009 –recordó- ingresó luego que Lehman Brothers colapsó e ingresó como un presupuesto muy distinto al que se terminó ejecutando”.  Efectivamente fue así.  Se discutió un presupuesto y se aplicó otro[1].  Es una experiencia a no repetir y que condujo en esa oportunidad a que las políticas anticíclicas se aplicasen tardíamente, con serias repercusiones para la economía nacional y la generalidad de la población.  El riesgo es ahora el mismo.

Larraín no habló como en esa ocasión que la economía chilena estaba “blindada”, habría sido demasiado grotesco cuando la experiencia demostró que no era así.  Pero hizo una formulación en el fondo parecida.  “(…)  Chile –sostuvo- está muy bien preparado para afrontar una situación compleja afuera (…) tenemos herramientas en el maletín de políticas económicas para responder”.

Así no se actúa cuando el fenómeno de desaceleración económica ya está en marcha.  “Este –dijo Larraín- no es un presupuesto para enfrentar una crisis porque no sabemos si vamos a tener una o no (…) por tanto, en forma responsable tenemos que trabajar en un escenario de desaceleración y no de crisis”.  En verdad, la crisis ya existe.  No es la quiebra de Lehman Brothers, pero sí la de una grave emergencia provocada a partir de las deudas soberanas existentes en la eurozona, que ha llevado a aplicar varios rescates, con el agravante que las políticas contractivas exigidas a esos países, tiene elevados costos sociales y no son garantía tampoco de reducir los déficit fiscales, por el contrario frecuentemente se agravan al producirse la llamada “trampa presupuestaria”.  A lo cual se suma la también complicada situación de la economía estadounidense.  Ya la sola existencia de un fuerte momento de decrecimiento exigía aplicar políticas anticíclicas, lo cual no se hizo.

La demora en actuar resulta aún más evidente cuando ya hay otros países de América Latina –también afectados por la desaceleración global- que han adoptado medidas o se preparan para hacerlo.  Brasil ya recortó su elevada tasa de interés, que al igual como lo hacia hace algunos meses el Banco Central chileno, venía subiéndola ante el temor de presiones inflacionarias que no se dieron.  Por su parte, el gobierno peruano anunció medidas fiscales.  Su ministro de Finanzas, Luis Miguel Castillo, manifestó que se debe poner en marcha un paquete de estímulo fiscal por un monto equivalente al 0,5% del PIB (US$825 millones) y propuso al Congreso  efectuar un gasto fiscal adicional de 900 millones de nuevos soles a incorporar  al presupuesto del presente año, para ser utilizados durante 2011 y 2012, fundamentalmente en infraestructura pública, que tiene un claro impacto reactivador.  A su turno, el banco central mexicano en agosto ya adelantó un recorte de tasas antes de fin de año, en un país donde la tasa de inflación también se mantiene dentro del objetivo de su autoridad monetaria, que se ubica en ese país entre 2% y 4%, igual que lo establece el instituto emisor chileno.

Larraín coincidió con lo dicho por Piñera, poco antes de su exposición, que la crisis externa “ya se está reflejando en un parámetro clave para la economía chilena como es el precio del cobre”.  “En el corto plazo indudablemente –dijo- los mercados están influidos por la situación del ciclo económico (…) y su posible efecto en desacelerar las economías en desarrollo y en particular a China (…)”, país clave para las exportaciones chilenas de commodities.   Pero, solo lo constató, sin profundizar en sus múltiples consecuencias para la economía, incidiendo poderosamente en los ingresos fiscales y en el resultado presupuestario si se tiene en cuenta la   ley de responsabilidad fiscal.  Cuando el ministro de Hacienda efectuó su exposición la cotización internacional del metal rojo marcaba US$3,07 la libra.  El presupuesto 2012 se confeccionó con una estimación promedio para 2012 de US$3,70.  Su descenso ya lo aproximó al nivel del indicador de tendencia (US$3,02).  Niveles tan bajos no se registraban desde noviembre de 2009.  En 2010 el promedio anual fue de US$3,418 la libra y en enero-agosto de 2011 ascendió a US$4,256 la libra, nivel sin precedentes.

Un descenso tan brusco no se daba desde 2008, cuando influyó la recesión global y el uso dado por China de sus reservas cupríferas, que le condujo a reducir bruscamente sus adquisiciones en los mercados internacionales.  El mayor centro de estudios sobre el cobre,  CRU, considera que la caída registrada es consecuencia en lo fundamental de la inestabilidad financiera.  Llegó a este valor –expresó en su documento que formuló esta conclusión- “por el miedo y no por los fundamentos”.  Agregando que China va a demandar también metal rojo para “reconstruir su inventario”.  Las ventas efectuadas por Codelco en Europa a expresarse en los pagos a recibirse en 2012 ya tuvieron un premio menor, que es efectuado sobre la cotización registrada en la Bolsa de Metales de Londres para asegurar un suministro de mayor calidad y por una empresa, como la estatal chilena, que cumple normalmente con las fechas de entrega concordadas.  En cambio, según informó el presidente de Codelco, Diego Hernández, “los clientes (para 2012) –dijo- están pidiendo los mismos volúmenes de este año” (06/10/11), o sea no están reduciendo la demanda.

Supuestos macroeconómicos de la exposición

(Fuente:  Ministerio de Hacienda.  Estimaciones del año respectivo)

La estimación de tipo de cambio promedio tampoco reflejó la situación registrada al momento de la exposición, cuando la paridad en el país sobrepasó los $530 por dólar, como consecuencia en lo fundamental del menor ingreso de divisas por la caída en la cotización del cobre unido a una mayor demanda de la divisa estadounidense debido a que se considera su tenencia como un refugio, particularmente para la adquisición de bonos del Tesoro.  Las proyecciones requieren, considerando la coyuntura vivida, fundamentarse.  De no darse los supuestos estimados tienen impactos importantes en el ejercicio presupuestario del año próximo.  Ello en una elaboración presupuestaria que las estimaciones de ingresos quedan entregadas unilateralmente a los análisis efectuados por el Ejecutivo.

Las bajas tasas de inflación proyectadas –que pueden verse afectados por el proceso devaluatorio del peso chileno iniciado en septiembre- crean condiciones más favorables para impulsar políticas fiscales y monetarias anticíclicas, necesidad que no se planteó en la exposición de la Hacienda Pública.

Por Hugo Fazio

El Ciudadano