Controles de identidad: Perfeccionando el Estado Policial

Por Julio Cortés Morales, abogado

Los dos controles

Actualmente la policía cuenta con dos herramientas para poder retener a una persona en la vía pública y exigirle que se identifique.

La primera, que existe desde 1998, es el control de identidad a secas, que la policía suele denominar “investigativo” porque está regulado en el artículo 85 del Código Procesal Penal. De acuerdo a este tipo de control se puede solicitar a cualquier persona, desde los 14 años de edad en adelante, que se identifique ante ella con documentos oficiales (cédula de identidad, pasaporte, carnet de conducir). Los motivos, que no sólo autorizan sino que obligan a los funcionarios de Carabineros e Investigaciones a realizar este control, han ido aumentando en el tiempo, luego de varias modificaciones legales, y son hoy en día los siguientes: 1- Si es que consideran que hay indicios de que se podría haber cometido un delito o estar a punto de cometerlo; 2- Si creen que alguien puede suministrar informaciones sobre un delito ya ocurrido; 3- Si una persona se encuentra encapuchada y 4- Cuando tengan cualquier antecedente de que alguien podría tener órdenes de detención pendientes. 

Las facultades que le entrega el Código Procesal Penal a las policías permiten no sólo el exigir documentos, sino que además mientras realizan este procedimiento pueden registrar las vestimentas, equipaje y vehículo de la persona controlada. Si la persona no colabora, sea por negarse a identificarse o a ser registrada, es posible que la conduzcan hasta un recinto policial, hasta por 8 horas, aunque la ley es clara en señalar que la persona no está detenida, así que no podría ser mantenida en calabozos ni en el mismo espacio con detenidos. Cualquier infracción de las policías a esta normativa sería constitutiva del delito del artículo 255 del Código Penal, conocido como “abuso a particulares”.

La segunda forma es el control preventivo de identidad, creado y regulado en el artículo 12 de la Ley 20.931 (la segunda “agenda corta antidelincuencia” de la Presidenta Michelle Bachelet, del año 2016). 

Este control puede ser aplicado a cualquier persona mayor de 18 años, sin necesidad de ningún indicio ni supuesto, con el único límite de no poder revisar bolsos ni poder conducir a la persona a una comisaría. Como contrapartida, esa misma Ley obliga a las policías a crear un “procedimiento estandarizado de reclamo” y al Ministerio del Interior a publicar trimestralmente cifras detalladas para poder analizar posibles abusos y aplicación discriminatoria de estos controles. Ninguna de esas obligaciones se ha cumplido íntegramente.

Cabe destacar que a pesar de su semejanza, ni siquiera la “detención por sospecha” -regulada en el antiguo Código de Procedimiento Penal y que existió entre 1906 y 1998- era tan arbitraria como este control preventivo, pues tenía dos supuestos que, aunque eran muy vagos, apuntaban a cuestiones tales como andar a deshoras en circunstancias que hagan presumir malas intenciones, con disfraz y/o no dar una explicación razonable del comportamiento sospechoso. Por eso es que con mucha razón se ha dicho que el control preventivo es una auténtica “detención sin sospecha”.

El proyecto de ley de Piñera y Chadwick

Actualmente el Gobierno está promoviendo nuevas modificaciones legales a ambas variedades de control de identidad, mediante el Boletín 12.506-25.

Entre ellas se incluye aplicar el control preventivo a adolescentes desde los 14 años de edad y facultar a las policías para que durante este control puedan revisar superficialmente las vestimentas de las persona controladas (las “palpaciones”, que por ahora se dice que sólo serán aplicables a las personas mayores de 18), además de obligarlas a exhibir el contenido de bolsos y maleteros de vehículos, para realizar una “inspección ocular”. El “investigativo” procedería ahora también ante quienes la policía crea que intentan evadir su control, además de crearse nuevos indicios relativos a andar en vehículos sin patente (lo que ya es un delito para la Ley de Tránsito) o andar con vidrios polarizados (lo que, curiosamente, es permitido por el actual Reglamento de la Ley de Tránsito).

Durante la discusión del proyecto en la Comisión de Seguridad Ciudadana de la Cámara de Diputados una diversidad de organizaciones y expertos (Unicef, Defensoría Penal Pública, Ministerio Público, Fundación Paz Ciudadana, Universidad Diego Portales) se manifestaron en contra de la extensión de esta facultad policial a los adolescentes. En concreto, todas esas instituciones coincidieron en que realizar una medida intrusiva como ésta a menores de edad, sin ningún fundamento en algún tipo de sospecha, viola claramente la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Para esta Convención, cualquier forma de privación de libertad de menores debe ser legal, no arbitraria, de aplicación excepcional, y deberá durar el menor tiempo posible (art. 37)

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en un caso en que se aplicó un control de identidad de aproximadamente 30 minutos de duración en la calle, con revisión de bolsos incluida, a dos personas que se dirigían a una manifestación anti-armamentista en Londres, declaró que constituía una forma de privación de libertad que viola la Convención Europea de DDHH (“Gillan y Quinton contra Reino Unido”, 2010). 

Algunas cifras

Antes de la creación del control preventivo, cuando sólo existía el control de identidad del Código Procesal Penal (CPP), la policía practicaba alrededor de 2 millones de controles al año, con un 6% de eficacia en cuanto a detectar personas que tenían órdenes pendientes de detención. Así, por cada 100 personas controladas, encontraban a 5 o 6 que tenían órdenes, y un total de 120.000 personas terminaban siendo detenidas por mantener esas órdenes vigentes. 

Apenas se creó la nueva figura, se pudo apreciar una tendencia a usar cada vez menos el control de identidad tradicional, para sustituirlo progresivamente por el preventivo: mucho más fácil de aplicar y más alejado en principio de las posibilidades de control o intervención por parte de fiscales o jueces. Así llegamos al año 2018, en que ya se sabe que solamente Carabineros aplicó 4.818.074 controles en total, de los que 4.395.066 fueron preventivos y sólo 423.008 “investigativos”.

El problema es que la eficacia del control preventivo es mucho menor: de 100 personas controladas, 98 no tienen órdenes ni antecedentes, y sólo sobre 2 de ellas es posible que el control termine efectivizando órdenes de detención. 

Otro problema grave, al que no se la da importancia alguna, es que pese al claro límite de edad señalado en el artículo 12 de la Ley 20.931 y a que la delincuencia juvenil ha venido disminuyendo sostenidamente desde el 2008, la policía controló la identidad de más de 73.000 personas menores de 18 años de edad. Se trata de actuaciones absolutamente ilegales que a lo menos debería entenderse que configuran el delito de abuso contra particulares, tal cual lo indica el art. 85 del CPP para los casos en que los funcionarios policiales no aplican los límites que se señalan para el control “investigativo”.

Además, estos 73 mil controles ilegales contrastan con las cifras que da el Gobierno, que insiste en que en todo el año 2018 hubo sólo 33 reclamos, de los cuales 1 sólo fue acogido. Un dato importante es que es un contrasentido señalado por diversos estudios el que sea la misma policía que comete la ilegalidad quien deba recibir los reclamos por su propio comportamiento. Más aún en Chile, cuando luego de casos como el de Camilo Catrillanca y el de la llamada Operación Huracán el propio ex General Director de Carabineros Hermes Soto reconoció que existe una verdadera “cultura de la mentira” al interior de la institución.

Así las cosas, el Estado de Chile después de esta profunda transformación que realizó en las facultades policiales legalizando la arbitrariedad pura para su accionar en las calles, se encuentra enfrentado a la evidencia de un dato absurdo: al haber aumentado la cantidad de controles de identidad desde 2 a casi 5 millones al año -lo que da una tasa récord de 255 mil controles al año por cada 1000 habitantes-, no ha logrado detectar más personas con órdenes pendientes de detención, sino que esa cifra se ha mantenido casi en las mismas 110.000 detenciones anuales como resultado total. 

Pero todo esto no importa: el nuevo argumento para fortalecer el Estado Policial y seguir avanzando en la construcción de una Sociedad de Control, con intentos de imponer incluso “toques de queda juveniles”, es que los controles preventivos tienen un poderoso efecto “disuasivo”, aunque no se pueda medir cuántos delitos se han dejado de cometer por y ante el temor de una persona a ser controlada por las policías. Un cálculo así ya queda fuera de cualquier política pública racional, entrando de lleno en el terreno futurista y distópico que se puede apreciar en películas como Minority Report (Steven Spielberg, 2002).

—

CONTROLES SIN INDICIOS: UN EJEMPLO

Corría el verano del año 2014 y en la Villa Francia se realizaba una interesante actividad cultural con exposiciones, música en vivo, danza, teatro y comida. Al retirarnos con familia y amistades vemos a lo lejos a un chico y una chica que también se iban yendo, parados al lado de un radiopatrulla desde el que se había bajado un carabinero. Me acerco a preguntar qué pasa y el funcionario me dice: “El que está cargo es él”, mientras apunta al que está al volante. 

Me presento como abogado, él se baja, le consulto si están realizando un control de identidad, y responde afirmativamente. Cuando le pregunto cuál era el indicio en que se basaban para realizarlo, me responde: “Ah, es que ella anda sin carnet”. Le digo: “Pero me imagino que de eso se dieron cuenta una vez que se lo pidieron. Lo que yo quiero saber es el por qué”.

El funcionario responde: “Tengo entendido que nosotros podemos realizar controles discrecionalmente, a quien queramos”. 

Por suerte ando trayendo el Código Procesal Penal. La intuición fundada de que podía pasar algo así me hizo poner en mi mochila ese instrumento de trabajo. Se lo muestro muy bien subrayado en el artículo 85: Los funcionarios policiales señalados en el artículo 83 deberán, además, sin orden previa de los fiscales, solicitar la identificación de cualquier persona en los casos fundados, en que, según las circunstancias, estimaren que existen indicios de que ella hubiere cometido o intentado cometer un crimen, simple delito o falta; de que se dispusiere a cometerlo; de que pudiere suministrar informaciones útiles para la indagación de un crimen, simple delito o falta; o en el caso de la persona que se encapuche o emboce para ocultar, dificultar o disimular su identidad. 

El policía lo lee atentamente y al terminar me dice: “Abogado, ¿esto es así, cierto?”

Respondo: “Es lo que dice el legislador, en la versión actual del Código, por eso quiero saber… ¿en cuál supuesto se encontraban estos dos jóvenes cuando ustedes les pidieron los carnet?”. 

El funcionario guarda silencio, me pide el Código y entra al radiopatrulla, donde hay dos o tres funcionarios más. Cierran la puerta. Al rato la abre y me pregunta quién soy yo. Le paso mi carnet, cuya parte posterior indica que soy abogado, cosa que me vi obligado a hacer al renovar carnet hace mucho tiempo, dada la tendencia natural de la policía a no creer que alguien con barba y pelo largo en jeans y polera posea en efecto dicho título sagrado, cuya obtención en la Excelentísima Corte Suprema de la República de Chile está condicionada a jurar por Dios y los Santos Evangelios. 

Cierran la puerta de nuevo. Se produce un largo silencio en que veo a los dos chicos y el resto de las personas muy atentas esperando el desenlace de esta defensa en terreno. Combato el leve nerviosismo que esta gestión me causa escuchando atentamente el canto de chincoles y chercanes que a esa hora de la tarde dan un hermoso concierto en los árboles de la Villa. Alcanzo a recordar que al gran jazzista Eric Dolphy (1928-1964) le gustaba tocar sus aerófonos en compañía de los cantos de estas pequeñas criaturas… Salvo esa discreta sinfonía, reina un silencio absoluto y pasa una pequeña eternidad cuando de repente se abre la puerta y sin bajarse del carro el policía nos dice: “Joven, abogado: aquí están sus carnets. Buenas tardes”. Se retiran a una velocidad moderada.

La ley cambió un buen poco desde ese entonces: ahora el artículo 85 exige que exista “algún indicio”, así que por estar en singular y no en plural bastaría con uno solo, aunque en este caso no había ninguno. Además, desde el 2016 se creó además el control preventivo de identidad (artículo 12 de la Ley 20.931), que no requiere de indicios de ningún tipo y ahora sí puede hacerse de manera totalmente discrecional, como creía el policía en Villa Francia esa tarde, anticipando en cierta forma esta modificación legal que ahora se expresa en la coexistencia de los dos tipos de control, dejando en manos de cada funcionario policial decidir cuál aplica en cada caso.

Texto publicado en la edición nº 234 de la revista El Ciudadano