Lo que el COVID nos dejó: el agotamiento del centralismo chileno

Por Julieta Suárez-Cao

La pandemia del coronavirus vino a reforzar una tendencia relativamente inesperada que nos había dejado el estallido social de octubre 2019: el protagonismo de las autoridades locales, alcaldes y alcaldesas, que se tomaron la primera plana de prensa elevando tanto problemáticas específicas de sus territorios como proponiendo soluciones políticas más generales (Alenda, Suárez-Cao y Le Foulon, 2020). Después del estallido social, fue la Asociación Chilena de Municipalidades la que propuso la realización de un plebiscito por una nueva Constitución.

Durante la pandemia fueron las voces de los ediles las que se alzaron reclamando protección sanitaria vía cuarentenas y ayuda social para la ciudadanía de sus comunas. A poco más de un año para las elecciones generales no debería extrañarnos que sean estos tipos de liderazgos los que encabecen las encuestas de imagen positiva, y aunque es aún demasiado pronto para saberlo con certeza, parece bastante probable que el próximo presidente de Chile venga del mundo de lo local.

Lo que sí debería extrañarnos es la relevancia súbita de las autoridades municipales. Este es un hecho sorprendente en un contexto como el chileno en el cual el centralismo reina supremo sobre toda la república. Basta con seguir las postergaciones sucesivas de (y los intentos de seguir aplazando) las elecciones de gobernadores regionales para darse cuenta de que para gran parte de la clase gobernante el compromiso por la descentralización real y la transferencia de poder y autoridad desde el centro a los territorios es un mero saludo a la bandera que muchas veces no distingue posiciones ideológicas (Suárez-Cao y Sandoval 2019). Como me dijo una experta española en ciencia política: “cuando están en la oposición, son todos pro-descentralización”.

En este sentido, Chile empieza esta nueva década del siglo XXI con una exposición renovada de los liderazgos territoriales, marcando quizás un nuevo rumbo que podría plasmarse en una eventual nueva Constitución. Un futuro de poder compartido, descentralizado hacia las regiones y las comunas, generando nuevas arenas de movilización ciudadana y puntos de acceso al sistema político más allá de Santiago.

¿Qué es la descentralización?

Se suele hablar de descentralización de manera general, pero en realidad se trata de conjunto de políticas públicas que transfieren autoridad, responsabilidades y recursos desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales (Eaton, 2004). La literatura distingue entonces la descentralización administrativa que es la que define las responsabilidades, esto es, las prerrogativas de políticas públicas de los gobiernos subnacionales. Esta puede implicar desde la descentralización de la implementación de políticas públicas hasta la descentralización de la toma de decisiones sobre ámbitos específicos de gestión. Del mismo modo, la descentralización fiscal va desde la transferencia de ingresos desde el gobierno nacional, que pueden ser asignados o de libre disponibilidad, hasta la autoridad para establecer impuestos locales y regionales. La descentralización política es la que menos varianza presenta y está definida tanto por la elección de autoridades locales y regionales de manera democrática por la ciudadanía como por la existencia de órganos legislativos en cada nivel de gobierno.

Existe una concepción errónea de que todo tipo de descentralización conduce a una mayor autonomía o poder relativo de los gobiernos subnacionales de cara al gobierno central. En la práctica, si bien la descentralización puede llevar al aumento de las responsabilidades de los gobiernos territorialmente situados, esto no necesariamente inclina el equilibrio de poder en desmedro del gobierno nacional. De hecho, si el gobierno nacional logra descentralizar responsabilidades, pero no acompaña las mismas con los recursos necesarios y no descentraliza la autoridad, puede terminar fuertemente fortalecido de un proceso de descentralización y dejar debilitados a las arenas subnacionales. Por este motivo la secuencia de descentralización importa y es la descentralización política primero, seguida de la fiscal y culminando con la administrativa la que incrementa la autonomía subnacional (Falleti, 2005). Mientras que la secuencia inversa, la transferencia de responsabilidades primero, luego recursos y por último poder es la que más beneficia a las autoridades nacionalmente situadas.

¿Cómo es el proceso de descentralización en Chile?

Chile es un caso paradigmático de descentralización en una dictadura, cuando la transferencia principalmente de responsabilidades en materia de salud y educación a los municipios tenía como objetivo la reducción del estado nacional y la promoción del rol de los privados en estos mercados. En este sentido, es una descentralización orientada a favorecer a los actores ubicados en el nivel nacional en desmedro de los gobiernos subnacionales. El reparto de responsabilidades sin recursos tiene además el efecto de magnificar las diferencias y desigualdades territoriales, como bien se sigue viendo hoy día en los presupuestos municipales altamente dispares en los que aún dentro de la región metropolitana existen comunas que gastan por habitante 10 veces más que otras situadas a pocos kilómetros de distancia (Becerra y Borcoski, 2020).

Este énfasis en la dimensión funcional y no en la territorial de la descentralización chilena tiene un corolario evidente en la falta de consideración del aspecto potencialmente democratizador de la descentralización (Joignant, 2012). El acercamiento del gobierno a las personas, la creación de múltiples puntos de acceso al sistema política, la posibilidad de generar arenas de movilización autónomas que promuevan la organización colectiva y la participación ciudadana queda en las sombras de razones de gestión basadas en la eficiencia económica como fundamento descentralizador. Sin embargo, hay un sustrato inherentemente democrático y horizontal en trasladar poder de decisión a las regiones y a las municipalidades que tiene relación con permitir la elaboración de respuestas subnacionales a los problemas subnacionales que difícilmente puedan verse resueltos con soluciones de “talle único” emanadas desde Santiago.

Esta renuencia a descentralizar sustantivamente se ve claramente en los intentos por impedir las elecciones populares de las gobernaciones regionales, la descentralización política generaría autoridades legítimas que estarían dispuestas a demandar y negociar mejores arreglos territoriales en términos de recursos y responsabilidades para las regiones. La insistencia en que primero hay que transferir competencias antes de elegir democráticamente a las autoridades revela una convicción escasa en la creación de espacios de poder autónomos y potencialmente ciudadanos a escala subnacional.

¿Qué develó la crisis del COVID-19 en relación con la descentralización?

En suma, que hayan sido las autoridades locales las que hayan ganado protagonismo tanto durante en estallido social como en medio de la crisis sanitaria, no debería sorprendernos. Esto se ha traducido, por ejemplo, en la implementación de los sistemas de seguimiento y trazabilidad de casos de COVID-19, con experiencias altamente exitosas en comunas diversas como El Bosque (Marín, 2020) y Providencia (Pérez Maldonado, 2020). Son las autoridades locales quienes están estratégicamente situadas para conocer las necesidades y las demandas de la ciudadanía y por ello lograron aportar una voz de razonabilidad, más allá de su orientación ideológica, cuando el gobierno no parecía poder responder de manera acorde.

Tampoco es sorprendente que en medio de una crisis de representación y de confianza en la política sea quienes lideren las encuestas de imagen positiva. El aspecto democratizador de la descentralización es ahora evidente, debemos avanzar hacia una transferencia real de poder de toma de decisiones a nivel subnacional y que sean los territorios los que puedan definir sus propias soluciones, ojalá incentivando ampliamente la participación ciudadana. La descentralización en el país es sin dudas una de las deudas pendientes de la democracia en Chile.

Referencias

Alenda, Stéphanie, Suárez-Cao, Julieta y Le Foulon, Carmen. 2020. “La derecha chilena en la encrucijada: repensar la relación entre Estado y mercado”, Revista CIDOB d’Afers Internacional (en prensa).

Becerra, María José y Borcoski, Iván. 2020. Las huellas del futuro: apuntes municipales para una nueva constitución. Santiago, Chile: Corporación Ciudad y Derechos.

Eaton, Kent. 2004. “Designing Subnational Institutions: Regional and Municipal Reforms in Postauthoritarian Chile”. Comparative Political Studies 37 (2): 218-244.

Falleti, Tulia. 2005. “A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in Comparative Perspective”. American Political Science Review 99 (3): 327‐346.

Joignant, Alfredo. 2012. “¿Descentralización funcional o territorial? Elementos de sociología de los agentes políticos en tres regiones de Chile (1989-2009)”.  En Nueva agenda de descentralización en Chile. Sentando más actores a la mesa, Santiago: RIL Editores-Universidad de Los Lagos.

Marín, Francisco. 2020. “Municipalidad de El Bosque instala centro de monitoreo y trazabilidad de pacientes COVID -19… con recursos propios”, El Ciudadano, 9 de julio, disponible en https://www.elciudadano.com/portada/municipalidad-de-el-bosque-instala-centro-de-monitoreo-y-trazabilidad-de-pacientes-covid-19-con-recursos-propios/07/09/

Pérez Maldonado, Rodrigo. 2020. “El Bosque alcanza el 100% de trazabilidad, a pesar de contar con pocos recursos”, La Nación, 15 de agosto, disponible en http://www.lanacion.cl/el-bosque-alcanza-el-100-de-trazabilidad-a-pesar-de-contar-con-pocos-recursos/

Suárez-Cao, Julieta y Sandoval, Cristóbal. 2019. “La elección de los gobernadores regionales: ¿dónde estamos, cuánto nos falta?”, en von Baer, Heinrich & Bravo, Nicolás (eds.) Desarrollo Territorial Colaborativo Descentralizando poder, competencias y recursos. Temuco: Ed. Universidad de la Frontera.

Sobre la autora:

Julieta Suarez-Cao

Es profesora Asociada en el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires, Doctora y Magíster en Ciencia Política por la Universidad de Northwestern. Se especializa en los partidos políticos, representación de mujeres, sistemas electorales, federalismo y política subnacional. Su trabajo ha sido publicado en revistas científicas y ha co-editado dos libros, uno sobre sistemas de partidos multinivel, Territorio y poder: nuevos actores y competencia política, y otro sobre política y género, La política siempre ha sido cosa de mujeres. Ha participado del diseño del sistema electoral que garantiza la integración paritaria de la eventual Convención Constitucional. Es coordinadora de la Red de Politólogas www.nosinmujeres.com.