La importancia de promover políticas de contenido local para evitar el “vaciamiento económico” de las regiones mineras de Chile

Por: Martín Arias Loyola

Academia Ciudadana.

Departamento de Economía, Universidad Católica del Norte.

Faculty of Architecture, Building and Planning, University of Melbourne.

Resumen:

El significado de la palabra “local” en el concepto de “políticas de contenido local” (PCL) tiende a ser poco claro, lo que afecta el diseño y la eficiencia y el proceso de evaluación de tales políticas. En este artículo, analizamos las dimensiones territoriales de las políticas de contenido local en una escala regional, dentro del contexto de la fragmentación mundial de la producción de las industrias extractivas. Esto lo realizamos mediante un análisis multi-escalar (considerando ciudades, regiones, y país) de los cambios que han ocurrido en la organización de las industrias extractivas, con un énfasis especial en cómo esto ha disminuido el grado en que las actividades mineras se relacionan con el resto del territorio en regiones extractivas. Estudiamos la evolución de estas regiones en Chile, un caso ideal para explorar las consecuencias de la falta de aplicación de políticas de contenido local a escala regional. Los resultados empíricos muestran evidencia de un proceso de “vaciamiento económico” de las regiones extractivas, es decir, la pérdida de oportunidades relacionadas con encadenamientos productivos (cuando una empresa le compra insumos o vende productos/servicios a otra), la ausencia de mercados laborales densos (creación de trabajos y especialización en trabajadoras/es) y de transferencia de conocimiento. Esto justifica y refuerza la necesidad de aplicar de políticas de contenido local en las regiones extractivas, con una perspectiva de largo plazo.

1. Introducción

Las llamadas “políticas de contenido local” (PCL) son extremadamente comunes en el mundo, siendo utilizadas por alrededor del 90% de los países mineros, con gran aprobación de distintos estados, sociedad civil y empresas multinacionales. Cuando tales políticas son exitosas, pueden estimular el crecimiento económico y potenciar los procesos productivos en la cadena de producción minera, así como ayudar a abordar el malestar social causado por las externalidades negativas de la minería (como contaminación, destrucción medioambiental, enfermedades, encarecimiento del costo de vida, etc.).

En general, las políticas de contenido local (PCL) han sido definidas como

“Instrumentos de política elaboradas por gobiernos nacionales o regionales para asegurar que una cierta proporción de los factores de producción (…) requeridos en las distintas etapas de la cadena de valor minera provengan de la economía [que aloja esa producción]” (Ramdoo, 2018, p.2)[1].

Esto implica que, para que las PCL tengan resultados positivos, se requiere que sean parte de una estrategia de desarrollo con una visión a largo plazo, con objetivos claros y medibles, definidos por Estados que posean instituciones fuertes y que, además, implementen políticas complementarias que ayuden a la aplicación gradual de las PCL. Existe mucha evidencia de casos donde este tipo de políticas ha promovido el desarrollo económico basado en la extracción de recursos, como en los casos de Australia, Canadá y Finlandia. Sin embargo, la mayoría de las veces las PCL son discutidas e implementadas a nivel nacional, sin considerar apropiadamente la complejidad y contexto de las regiones, ciudades y barrios donde la minería tiene lugar, y donde éstas política son implementadas.

Esta columna resume la investigación científica titulada “Building a case for regional local content policy: The hollowing out of mining regions in Chile” revisada por pares y publicada en la revista “The Extractive Industries and the Society” durante el 2020 por los académicos Miguel Atienza (Universidad Católica del Norte), Martín Arias Loyola (University of Melbourne) y Marcelo Lufin (Universidad Católica del Norte). Ahí, nos preguntamos qué tipo de PCLs han sido implementadas en Chile y cuáles podrían implementarse en el futuro, con especial énfasis en las regiones mineras. Tal discusión es fundamental en el contexto actual, donde la producción continúa “fragmentándose” a nivel mundial, es decir, donde cada parte del proceso productivo pasa a estar disperso geográficamente en lugar de tener toda producción de un bien final en un solo lugar. A esto se une el uso cada vez más generalizado de la conmutación de larga distancia en la minería donde trabajadores viven en una región distinta a donde trabajan, generando un “vaciamiento económico” de las regiones extractivas, donde tales territorios han sido transformados en periferias de recursos o zonas de sacrificios, lo que les ha impedido alcanzar un desarrollo sustentable.

Considerando esto, se defiende el argumento de que el estado chileno debe promover políticas de contenido local (PCL) a una escala regional como complemento a otras políticas a escala nacional y local que ya se están implementando en territorios extractivos. El artículo original usa el caso de estudio de Chile, debido a que i) ha sido considerado internacionalmente como un ejemplo exitoso de desarrollo económico basado en la minería y, ii) porque es uno de los pocos países del mundo donde casi no se han aplicado PCL. El artículo estudia la manera en que la actividad minera se “incrusta” en los territorios extractivos, enfocándonos dos áreas:

Primero, respecto de la evolución de los encadenamientos productivos hacia adelante (es decir, los productos/servicios que las empresas mineras venden a otras empresas) y hacia atrás (los insumos que las empresas mineras compran a otras empresas) de la actividad minera. Esto es fundamental para promover la especialización y diversificación productiva de las empresas proveedoras de la minería en el territorio extractivo, que podría – eventualmente – generar aglomeraciones de empresas llamadas “clústers”. Este tipo de aglomeraciones se caracterizan por contar con un gran número de empresas que poseen fuertes encadenamientos productivos hacia adelante y/o hacia atrás, un mercado laboral denso, y la existencia de derrames de conocimiento.

Segundo, analizamos las consecuencias del aumento en la “conmutación a larga distancia”. Este fenómeno se refiere a los trabajadores que no viven en la región donde trabajan, sino que viajan largas distancias por avión o bus hacia su lugar de trabajo, donde cumplen distintos tipos de turnos y viven en campamentos localizados en el lugar de extracción en lugar de ciudades regionales. La conmutación a larga distancia genera todo tipo de efectos negativos para las regiones extractivas, como el debilitamiento de sindicatos mineros, el debilitamiento de los mercados laborales regionales y la exportación de ingresos hacia otras regiones, entre otros.

Los resultados empíricos de la investigación muestran que las regiones mineras de Chile han experimentado el proceso de “vaciamiento económico” en los últimos 30 años, debido a i) la presencia de encadenamientos productivos extremadamente débiles entre las grandes empresas mineras (multinacionales y CODELCO) y las empresas proveedoras locales; ii) el debilitamiento del mercado laboral y grandes pérdidas económicas respecto de los ingresos que no se gastan en las regiones extractivas, debido a la conmutación a larga distancia y; iii) que existen pocas oportunidades para promover derrames de conocimiento desde las grandes empresas mineras hacia los territorios extractivos. A continuación, se resumen brevemente las principales secciones y resultados obtenidos en la investigación.

2. La dimensión regional de las políticas de contenido local

A pesar de su gran uso, el concepto de lo “local” aún es demasiado difuso y amplio cuando se habla de políticas de contenido local (PCL), lo que hace que sea difícil evaluar qué se tiene en mente cuando se habla de una PLC o de sus impactos locales. Esto, debido que la definición de lo “local” ha variado desde considerar a todo un país hasta comunidades y barrios específicos dentro de una ciudad. Tal situación deja a las regiones como un espacio intermedio que usualmente no se considera en las discusiones sobre PLC, a pesar de que existen ejemplos donde gobiernos regionales han impulsado estas políticas como en los casos de Australia, Canadá y Finlandia. Para poder avanzar en la discusión de este tipo de políticas a nivel regional en Chile, planteamos que es necesario analizar sus objetivos en dos dimensiones: productiva y distributiva.

Sobre la dimensión productiva, es importante enfatizar que las PLC debiesen aspirar a cumplir tres objetivos. 1) fortalecer los encadenamientos productivos hacia adelante y hacia atrás para mejorar la capacidad productiva de las empresas proveedoras locales y promover la diversificación del tejido productivo; 2) desarrollar los mercados de trabajo a través de la creación de empleo y la promoción de trabajadores más especializados; y 3) promover la transferencia y derrames de conocimiento desde las grandes empresas mineras y empresas proveedoras multinacionales hacia las empresas locales. En términos de la dimensión distributiva, las PCL deben apuntar a compensar a los territorios extractivos y sus habitantes por las externalidades negativas de la industria minera, redistribuyendo las ganancias y beneficios. Sin embargo, también es importante advertir que las PCL pueden ser utilizadas por las empresas mineras y multinacionales para obtener la “licencia social para operar”.

A pesar de que tanto la dimensión productiva como distributiva son cruciales para alcanzar un desarrollo sustentable, en el artículo nos enfocamos en la productiva y su relación con el “vaciamiento económico” de los territorios extractivos. Específicamente, proponemos medir el éxito de una PCL determinada respecto de su 1) promoción de encadenamientos productivos y de capacidad productiva en las empresas locales; 2) la participación de trabajadores calificados y especializados localizados en el territorio local; y 3) en los derrames y transferencias de conocimiento. Asimismo, resaltamos el rol del estado en promover PCL a nivel regional, debido a que se requiere de su intervención para contrarrestar las externalidades negativas de la producción minera.

3. Análisis del caso Chileno

Las políticas de contenido local (PCL) con enfoque regional implementadas en Chile son escasas, y han sido promovidas tanto por empresas privadas, como por el estado en un contexto de neoliberalismo extremo, donde la estrategia de desarrollo ha estado vinculada principalmente con el crecimiento económico o aumento sostenido de la producción. Asimismo, el país muestra un marcado centralismo, donde la capital Santiago concentra gran parte del poder político y económico del país. Esto ha llevado a que el centro metropolitano considere a las regiones ricas en recursos naturales como “periferias de recursos” o, en algunos casos, como “zonas de sacrificio”. Consecuentemente, la mayoría de las políticas implementadas por el centralista estado chileno no consideran su efecto sobre las regiones. Dentro de las escasas PCL implementadas destaca el Programa de Proveedores de Clase Mundial, iniciativa impulsada por BHP el 2009, que luego incorporó a CODELCO y otras empresas mineras multinacionales. Este programa apuntaba a generar 250 empresas chilenas proveedoras de clase mundial para el año 2014, meta que se extendió hasta el 2020. Actualmente, la iniciativa cambió su nombre a “Expande” y ha experimentado algunos cambios aunque mantiene su idea original de promover el desarrollo de proveedores de servicios la minería locales (entendido local como “chileno”).

3.1 Encadenamientos productivos y generación de capacidad productiva local

Durante las últimas décadas, Chile ha pasado por un proceso muy intenso de externalización y subcontratación de labores no fundamentales dentro de los procesos productivos mineros. Durante la década de los noventa, la mayoría de los procesos productivos tomaban lugar dentro de una misma empresa. Sin embargo, con la llegada de grandes inversiones extranjeras durante la vuelta la democracia representativa, esta situación cambió drásticamente. El país pasó de tener sólo el 11,7% del total de trabajadores mineros subcontratados en 1990, a casi dos tercios de esos trabajadores en los últimos años. Esto ha sido facilitado por la legislación neoliberal que flexibiliza el mercado laboral, y su impacto se ha hecho sentir tanto en las condiciones laborales como en el aumento del número de empresas que prestan servicios a la minería. Sin embargo, estas empresas usualmente prestan servicios genéricos a las grandes empresas mineras, tales como transporte, alimentación, seguridad, limpieza, etc., lo que implica actividades de poca complejidad con una escasa capacidad de exportación.

Paralelamente, los encadenamientos entre las grandes empresas mineras y las empresas proveedoras locales han disminuido rápidamente desde 1995 a la fecha. Una potencial explicación para este fenómeno parece ser la maximización de extracción minera durante el superciclo del cobre, donde las grandes empresas mineras trataron de aprovechar al máximo su capacidad instalada. Por otra parte, entre el 54% y el 63% de las casas matrices de las empresas proveedoras de la minería se encuentran localizadas en Santiago, número que aumenta al 90% de las empresas cuando son grandes proveedoras multinacionales. Esto implica que gran parte del valor y la tecnología producidos por la industria minera es capturado en Santiago en lugar de las regiones mineras.

3.2 Mercados de trabajo

La conmutación de larga distancia ha aumentado sustantivamente desde el primer registro de este fenómeno en el Censo del 2002, donde representaba el 2.5% del total de la población. En el 2014, el número de conmutantes alcanzó su máximo, representando el 3.5% de todos los trabajadores. Esta tendencia ha aumentado, especialmente en la industria minera, donde los trabajadores conmutando a larga distancia  representan un tercio del total de conmutantes. La conmutación de larga distancia tiene como destino principal las regiones mineras, pero no las afecta a todas por igual. En las regiones de Antofagasta y Atacama, este fenómeno representaba un promedio cercano al 20% y al 15% del total de trabajadores regionales, respectivamente, entre el 2015 y el 2019; mientras que en el resto de las regiones mineras representa alrededor del 5%.

Este tipo de conmutación ha sido naturalizado por la existencia de turnos “7×7”, donde trabajadores están 7 días en el sitio de extracción y luego retornan 7 días a vivir en sus regiones de origen.  Lo anterior ha profundizado el “vaciamiento económico” de las regiones mineras, afectando fuertemente a ciudades como Antofagasta y Calama. Algunos ejemplos de estos efectos son la pérdida económica de los salarios que se gastan en otras regiones distintas a las donde se extraen los minerales, la perdida de efectos multiplicadores del gasto y de tributación asociados, la disminución del poder de negociación de sindicatos, y la desvinculación de las/los trabajadores mineras/os con la región extractiva.

3.3 Transferencias de conocimientos

En el contexto de encadenamientos productivos cada vez más débiles, las transferencias de conocimiento desde las grandes empresas mineras hacia las empresas proveedoras locales se ha transformado en un objetivo fundamental para asegurar la sustentabilidad y diversificación económica de los tejidos productivos locales. Sin embargo, este objetivo sólo se trató de alcanzar de manera sistemática desde 2009 por el Programa de Proveedores de Clase Mundial, el que no tuvo los resultados esperados en términos de la promoción y consolidación de un cluster minero. Debido a la una serie de debilidades en la planificación del programa, así como la falta de apoyo del estado chileno, el cluster minero jamás pudo concretizarse. Algunas de las fallas más importantes del programa son:  

1)No considerar las escasas capacidades pre-existentes en las empresas proveedoras chilenas;

2) La ausencia de políticas de desarrollo complementarias por parte del estado chileno para mejorar las capacidades de las empresas proveedoras chilenas;

3) La falta de espacios para probar prototipos de innovaciones en sitios de extracción minera;

4) La falta de financiamiento para las empresas proveedoras participantes;

5) La promoción de colaboración entre grandes empresas mineras y proveedoras locales a corto plazo en lugar de largo plazo;

6) Los supuestos neoclásicos detrás del programa, que asumen que los mercados solucionan eficientemente las externalidades negativas.

Así, el fracaso del programa de Proveedores de Clase Mundial así como de las distintas y fallidas políticas de clúster, ha implicado una marcada ausencia de derrames de conocimientos entre las grandes empresas mineras y proveedoras locales.

4. Conclusiones e implicaciones políticas

El artículo encuentra que algunos de los cambios en la organización de la industria minera contemporánea como la conmutación a larga distancia y la subcontratación, han llevado a un proceso de “vaciamiento económico” de las regiones mineras. Esto, al disminuir las oportunidades para generar encadenamientos productivos fuertes entre grandes empresas multinacionales y PYMEs proveedoras locales; impedir la generación de un mercado laboral regional denso y especializado; y prevenir el derrame de conocimientos desde las grandes empresas a las empresas proveedoras locales. Esto ha llevado a que la industria minera no esté lo suficientemente “incrustada” en el territorio extractivo, lo que implica que tales territorios continúen siendo periféricos. Es decir, se ven imposibilitados de beneficiarse de la industria minera, mientras enfrentan todas las dañinas externalidades negativas. Para prevenir esto, se plantea considerar la implementación de distintas políticas de contenido local (PCL) con enfoque regional, diferenciado de las políticas con enfoque nacional o local/comunal por parte del estado chileno y los gobiernos regionales.

Es importante resaltar que implementar estas políticas no es suficiente, ya que deben ser acompañadas de una estrategia de desarrollo multi-escalar, es decir, que considere la interacción entre las comunas, regiones y el país. Algunas propuestas de PCL en base a lo presentado en el artículo son:

1. En términos de generar encadenamientos productivos fuertes: atracción de empresas nacionales, privadas y multinacionales a las regiones extractivas; mejorar acceso a infraestructura y vivienda; otorgar beneficios fiscales y apoyo financiero a empresas proveedoras locales; trasplantar las casas matrices desde Santiago hacia las regiones mineras; implementar requerimientos obligatorios para que grandes empresas se abastezcan de insumos especializados en empresas proveedoras locales; implementar un programa de desarrollo de proveedores con una perspectiva territorial en las regiones extractivas; establecer a CODELCO como empresa estatal líder de todos estos procesos bajo una lógica de producción para el desarrollo en lugar de para generar utilidades; requerimientos obligatorios para que grandes empresas mineras capaciten a proveedores y trabajadores locales.

• En términos del mercado de trabajo: programas que apunten a mejorar la calidad de vida en regiones mineras; programas de atracción de capital humano avanzado a esas regiones y formación de trabajadores especializados; limitar o eliminar el sistema de turnos (turnos como el 7×7 estimulan la conmutación a larga distancia); requerimientos obligatorios respecto de porcentajes de contratación de mano de obra local; subsidios habitacionales en zonas mineras; programas cooperativos público-privados para capacitar trabajadores.

• En términos de derrames de conocimiento: promover la creación o consolidación de universidades regionales y centros de investigación; atraer empresas y centros de investigación a regiones mineras; otorgar apoyo financiero estatal a la investigación; establecer acuerdos de colaboración entre universidades regionales y centros de investigación; promover clúster regionales.

En caso de que estas u otras políticas no sean consideradas ni implementadas, las regiones mineras continuarán replicando la historia de Chile en cuanto a ser territorios donde mucha riqueza es generada de manera no sustentable. Es decir, donde poco o nada de esa riqueza queda en los territorios mineros, mientras que sus habitantes humanos y no humanos enfrentan las destructivas consecuencias de tal actividad. Esperamos que se consideren las políticas de contenido local como una herramienta útil, pero no suficiente para alcanzar el desarrollo sustentable en regiones mineras. Para eso, también se necesita un estado con una estrategia clara y a largo plazo de desarrollo que asegure el bienestar económico, pero también social y medioambiental.

[1] Ramdoo, I., 2018. Designing Local Content Policies in Mineral-Rich Countries. Ontario.