Advierten escasa incidencia de pueblos originarios en el proceso constitucional

«Hay razones para pensar que la participación (de los pueblos originarios) puede ser menor, pues la forma en que se ha arribado a este acuerdo produce desafectación entre los pueblos y podría impactar en el ejercicio del voto», 

advierte Salvador Millaleo.

Según la reforma constitucional que se está discutiendo en el Congreso, los pueblos originarios estarán representados en el nuevo órgano constituyente de forma proporcional al número de votos que obtenga la lista nacional única con candidatos de los pueblos indígenas, lo que no asegura cupos determinados, a diferencia del proceso anterior. Académicos de la Universidad de Chile analizan la posición de los pueblos originarios en esta nueva etapa y advierten una pérdida de protagonismo.

Por Víctor Hugo Moreno

UChile Constituyente

Uno de los ejes centrales y novedosos que buscó consagrar la anterior etapa del proceso Constituyente fue la inclusión activa de los pueblos originarios, lo que se vio reflejado tanto en las normas como en instancias de participación. Hoy, el contexto es otro.  

17 fueron los escaños reservados que tuvo la Convención Constitucional repartidos en siete para el pueblo Mapuche, dos para el pueblo Aymara y uno para cada uno de los demás pueblos reconocidos por ley. Junto con ello, también se formaron comisiones específicas de participación y se llevó adelante un proceso de consulta indígena en el desarrollo del proceso constituyente para fomentar la incidencia de los pueblos indígenas que, según el Censo de 2017, identifica a 2.185.792 personas que afirman ser parte de algún pueblo originario. Sin embargo, el escenario que se está conformando para la nueva etapa del proceso constituyente acotará la participación de los pueblos indígenas -hasta ahora- a solo contar con representantes en el Consejo Constitucional, pero con la condicionante de alcanzar un mínimo de votos. En el Consejo de Expertos, en tanto, no se asegura ningún cupo.  

Junto con ello, también en temas de contenidos, se prevé una disminución de normas constitucionales relativas a los pueblos originarios. En la propuesta de texto rechazada, más de 50 normas aludían a los pueblos originarios en distintos ámbitos, partiendo por el reconocimiento del Estado Plurinacional. Hoy, ya desde el inicio, este numeroso cuerpo normativo se ve lejano de alcanzar, como también el concepto de plurinacionalidad, considerando, por ejemplo, las 12 bases constitucionales o bordes que dieron vida al nuevo proceso y que establece en una de ellas que los pueblos indígenas pertenecen a la nación chilena, reconociendo la interculturalidad del Estado.

Hoy el Congreso se encuentra en plena discusión sobre la reforma constitucional y el reglamento que regirá el comportamiento de los órganos constituyente definidos. De este modo, en la ley de reforma se afirma cómo será la inclusión de los pueblos originarios dentro del Consejo Constitucional: ya no habrá escaños reservados y la cantidad de representantes dependerá del número de personas que vote por algún candidato indígena que estará presente en una lista nacional y única que se presentará en la papeleta destinada a los pueblos originarios.  

¿Cómo funcionará el sistema de elección para pueblos indígenas?

El modo de elección de representantes de los pueblos indígenas quedó consagrado de la siguiente manera, según la reforma que se está revisando en el Congreso:

“Estos se elegirán de forma proporcional de acuerdo con el número de personas que voten por alguna opción de candidato (a) presente en la lista única nacional que se presentará como opción”.

De esta manera, las personas pertenecientes a algún pueblo originario, que estén registrados en el Padrón Electoral como tal, tendrán dos opciones: votar por la papeleta de consejeros nacional o por la papeleta con candidatos de pueblos indígenas.

Sobre la cantidad de representantes que, bajo este modelo electoral, podrían acceder a un cupo en el Consejo, este quedó determinado de la siguiente forma:

• Se sumará el total de votos válidamente emitidos por las candidaturas de la circunscripción nacional indígena.
• Si dicha suma representare un porcentaje igual o superior al 1,5% respecto de la suma total de votos válidamente emitidos en la totalidad de las 16 circunscripciones no indígenas del país al Consejo Constitucional, la circunscripción nacional indígena elegirá un escaño, el que se asignará a la candidatura más votada.
• Si dicha suma representare un porcentaje igual o superior al 3,5% de los votos válidamente emitidos en la totalidad de las 16 circunscripciones no indígenas del país al Consejo Constitucional, la circunscripción nacional indígena elegirá dos escaños en total. El segundo escaño se asignará a la candidatura más votada del sexo distinto al asignado en la regla anterior.
• Por cada vez que el porcentaje de 3,5% señalado precedentemente aumente en 2 puntos porcentuales, se elegirá y asignará un escaño adicional a la circunscripción nacional indígena, alternando respectivamente el sexo de la siguiente candidatura electa más votada.

¿Menos representación?

Bajo este escenario, la representación de los pueblos originarios se verá drásticamente disminuida en comparación al proceso anterior. Al respecto, el académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Salvador Millaleo, afirma que bajo este modelo electoral no se asegura ni un mínimo de representación de los pueblos originarios:

“A diferencia del resto de la ciudadanía, que elegirá 50 representantes en las circunscripciones senatoriales, las personas indígenas no elegirán un número definido de escaños que los representen, sino que un número indeterminado en proporción a los votos que obtengan sus candidaturas en relación a la votación general efectiva, cuando la cantidad total de votos válidamente emitidos por candidaturas indígenas supere ciertos umbrales. No se asignan mínimos de representación, ni se asegura la representación de todos los pueblos. Los escaños que se elegirían serían sí supernumerarios, es decir, adicionales a los 50 consejeros constituyentes electos. En la elección de convencionales constituyentes de 2021, se predeterminó la elección de 17 escaños indígenas y cada uno de los pueblos reconocidos en la Ley 19.253 tenía al menos 1 representante, en el caso del pueblo Aymara 2, y en el caso del pueblo Mapuche 7”, explica.

Por su parte, Claudia Iriarte, también académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile e investigadora del Centro de Derechos Humanos, indica que esta forma de representación apunta en contra de los estándares internacionales en materia de participación de pueblos originarios:

“La representación de pueblos indígenas queda muy dañada en este proceso, pues el mecanismo aprobado es uno que va en dirección contraria a lo planteado por el derecho comparado, y más bien tiende a disminuir el ejercicio de los derechos políticos de los pueblos originarios. La regla general (de los estándares internacionales y del derecho comparado) para garantizar la participación de los pueblos es el de escaños reservados. Este mecanismo consiste en establecer espacios de participación que aseguren la representación de ciertos grupos en situación de vulnerabilidad, superando así las barreras que se producen en virtud de la realidad de discriminación estructural que experimentan. Por ello, en el proceso del 2021, se establecieron previamente a la elección 17 escaños supranumerarios para pueblo indígenas, distribuidos por pueblo para asegurar la participación de todos ellos en su diversidad, y no como grupo homogéneo”.

«El mecanismo definido en el acuerdo por una nueva Constitución, en cambio, no se reserva en estricto rigor ningún escaño, sino que se abre la ‘posibilidad’ de lograrlos, imponiendo condiciones restrictivas e injustificadas para lograr que la votación de personas indígenas se traduzca en representación efectiva», afirma Claudia Iriarte.

Iriarte complementa que en rigor lo que se plantea en el nuevo proceso no se puede definir como escaño reservado, pues se imponen condiciones restrictivas de participación electoral. “El mecanismo definido en el acuerdo por una nueva Constitución, en cambio, no se reserva en estricto rigor ningún escaño, sino que se abre la ‘posibilidad’ de lograrlos, imponiendo condiciones restrictivas e injustificadas para lograr que la votación de personas indígenas se traduzca en representación efectiva. Para verse representadas las personas indígenas no solo deberán votar, sino que deberán alcanzar ciertos márgenes de participación. Esta participación será, además, evaluada en referencia a la participación nacional de personas no indígenas”, afirma.

Junto con ello, la académica agrega otro factor, y es que aquellos pueblos más pequeños quedarán totalmente excluidos del proceso. “El diseño que se ha definido implica una exclusión injustificada de los pueblos, no solo por la baja proporción de escaños que podrían alcanzar, también porque el mecanismo deja inmediatamente sin posibilidades de representación a aquellos pueblos que poseen una menor presencia poblacional, como son los pueblos Rapa Nui, Quechua, Atacameño, Diaguita, Colla, Kawashkar, Yagán y Chango. Lo más probable es que los pocos escaños que se logren corresponderán al pueblo Mapuche, y a lo más al pueblo Aymara. En resumen, desde una perspectiva de derechos, este mecanismo no parece razonable, pues restringe el ejercicio de los derechos políticos de las personas indígenas, que serán castigadas como grupo en la representación de sus intereses y realidades en caso de obtener una baja participación electoral, pero también serán castigados en caso de que la participación nacional sea más alta de lo habitual, como ha sido la tendencia en las últimas elecciones”, puntualiza.

¿Cuántos representantes indígenas podría haber en el proceso?

Bajo este escenario, se abre la discusión en torno a si es posible determinar cuántos representantes de los pueblos originarios se sumarían a los 50 consejeros electos en las listas nacionales. Sobre este punto, Salvador Millaleo cree que el voto obligatorio es un elemento a considerar para establecer algún tipo de pronóstico.

“Los umbrales que establece el proyecto de reforma constitucional que surge del Acuerdo por Chile indican que se elegirá un escaño si el total de votos válidamente emitidos por las candidaturas de la circunscripción nacional indígena es igual o superior al 1,5% respecto de la suma total de votos válidamente emitidos en la totalidad de las 16 circunscripciones no indígenas del país al Consejo Constitucional, asignándose a la candidatura indígena más votada. Dado que fue aprobada recientemente la ley que establece el voto obligatorio, Ley N° 21.524, la votación total del conjunto de circunscripciones para el Consejo Constituyente podría tener un alcance similar o incluso mayor que la existió en el plebiscito de salida, es decir, en torno a los 12.750.000 votos. Entonces, el 1,5 % de 12.750.000 votos equivale a 191.250 votos. En resumen, se requeriría un total de casi 190.000 votos, si el total de votos es similar al del plebiscito de salida de 2022, para elegir un escaño indígena”, plantea.

Millaleo complementa que bajo este panorama se podría anticipar, al menos, un escaño indígena. “En 2021, hubo 262.991 votos válidamente emitidos por constituyentes indígenas, lo que podría hacernos anticipar que se elegiría al menos un escaño indígena. Si la participación fuese mayor, solo se podría elegir un segundo escaño indígena en 2023 si los votos alcanzaran los 446.250 votos, que corresponde al 3,5 % de los votos, según establece el texto del proyecto de reforma constitucional en actual trámite. A menos que la participación electoral baje mucho, lo que es poco probable con voto obligatorio, se puede proyectar que se elegirá un escaño indígena, y con mucha movilización, podrían alcanzarse dos. Esto contrasta notoriamente con los 17 escaños electos en 2021. Hay que considerar que el tiempo para hacer campañas es relativamente breve, tal y como lo fue en 2021, de modo que es difícil anticipar números significativamente mayores de participación electoral indígena”, sostiene.

Finalmente, el académico experto en temas indígenas advierte sobre la apatía que observa al interior de las organizaciones indígenas, lo que puede hacer perfectamente viable que el Consejo no cuente con ningún representante indígena. “Por otra parte, si la movilización de los electores indígenas que se encuentran en el padrón indígena de SERVEL no alcanza a los 190.000 votos, debido a la falta de entusiasmo de los actores políticos indígenas con el nuevo proceso constituyente, los pueblos indígenas se pueden quedar sin representación en el órgano constituyente. Esto es perfectamente posible si continua la apatía que muestran las organizaciones indígenas con las condiciones impuestas por el proceso en curso”, advierte.

«Hay razones para pensar que la participación (de los pueblos originarios) puede ser menor, pues la forma en que se ha arribado a este acuerdo produce desafectación entre los pueblos y podría impactar en el ejercicio del voto», advierte Salvador Millaleo.

Por su parte, la abogada Claudia Iriarte afirma que es complejo predecir un número de representantes indígenas, considerando las variables de las personas que ejerzan el voto y aquellas que lo hagan por la lista indígena. “Solo contamos con algunos resultados previos. En la elección de convencionales constituyentes del año 2021, solo un 22,81% de las personas habilitadas para votar por los escaños reservados para pueblos originarios, participaron de la votación, aproximadamente unas 280 mil personas. De aplicar el mecanismo actual, tendríamos que la votación indígena fue equivalente al 4,5% de la votación nacional, pues votaron en total 6.480.760 personas. De producirse resultados similares en la próxima elección, se traduciría en solo dos escaños reservados, equivalentes a solo un 4% del Consejo Constitucional que, en este caso, tendría 52 integrantes, muy lejos del casi 13% de la población que las personas indígenas representan en nuestro país. Hay razones para pensar que la participación puede ser menor, pues la forma en que se ha arribado a este acuerdo produce desafectación entre los pueblos y podría impactar en el ejercicio del voto”, comenta.

Otros mecanismos de incidencia

Además de los escaños reservados, la anterior etapa del proceso constitucional contó con diversas herramientas de participación, que incluyeron, entre otros, la consulta indígena, todo ello amparado en los distintos acuerdos internacionales suscritos por Chile. Esto hoy tampoco está asegurado, lo que puede atentar contra su legitimidad en materia indígena, como advierte el académico Salvador Millaleo.

“Los estándares internacionales de derechos humanos exigen que se asegure a los pueblos indígenas la participación en todos los niveles de decisión, incluyendo la elaboración de cartas constitucionales, sin que se predetermine la forma específica de dicha participación. En el actual proceso no fueron aseguradas las formas de representación, pudiendo quedar muy reducidas o incluso no existir ninguna en los mecanismos que se contemplan para elegir escaños. La mayor parte de los pueblos indígenas, salvo el Mapuche, de seguro no alcanzarán representación. Esta situación es muy compleja para la legitimidad del proceso, toda vez que esta reforma constitucional no ha contado con la debida consulta indígena. La reforma de 2020, que permitió la elección de 2021, tampoco contó con consulta indígena, pero aseguró un consistente número de 17 escaños con representación asegurada para todos los pueblos indígenas que habitan el país, de manera que cauteló adecuadamente los otros derechos políticos de los pueblos indígenas. Este no es el caso de la reforma en actual trámite legislativo”, advierte.

Millaleo agrega que este escenario también va en contra de la adecuada representación cultural de los pueblos originarios dentro de un futuro texto constitucional. “La presencia de los pueblos indígena es un indispensable para que el proceso constituyente posea una legitimidad intercultural que permita que los pueblos se sientan íntegramente como parte de la comunidad política, mediante su consentimiento colectivo. Adicionalmente, la participación constituyente siempre abre la oportunidad de un espacio de diálogo al mayor nivel en la construcción del país, como co-construcción conjunta que fortalece la cohesión de la sociedad y genera valores compartidos que servirán para encausar los conflictos que existen entre los pueblos indígenas y el Estado de Chile. Hay que notar que no existen sustitutos para la participación vinculante a través de escaños, y que de ninguna manera procesos participativos blandos pueden satisfacer los estándares de participación exigibles para un proceso constituyente. No hay equivalentes funcionales para la representación. Sin la adecuada presencia de los pueblos indígena, poco se puede esperar en cuanto a la incidencia de los pueblos indígenas en la vida común del país”, puntualiza.

Por último, Iriarte añade un elemento que aún no se ha tomado del todo en cuenta en la discusión, que es la representación de los pueblos indígenas al interior de la Comisión de Expertos. “Considerando las falencias de este diseño electoral, para lograr la efectiva incidencia de los pueblos indígenas es necesario incorporar otros mecanismos de participación ciudadana que mejoren y aumenten la representación real de estos y su diversidad (representación de todos los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional). Sin embargo, no debemos perder de vista que el principal órgano de este nuevo proceso no es el órgano electo al que se está haciendo referencia (Consejo Constitucional), sino que es la Comisión experta. Por lo dicho, será fundamental asegurar representación indígena en este órgano, ya que de no ser así no habrá incidencia real y esta será más bien simbólica”, finaliza.