Las posibilidades de diálogo entre el Estado chileno y el Pueblo Mapuche

“La historia oficial y la emergente historiografía mapuche señalan que el diálogo es propio de la tradición del Parlamento Mapuche. De hecho, en el pasado permitió alcanzar la paz con la colonia y, más tarde, con el Estado chileno. En base a esta experiencia que logró una convivencia respetuosa y en armonía durante varios siglos, ¿por qué no explorar el diálogo y la negociación una vez más?”

Escribe Por José Aylwin y Pablo Policzer (*)

Debates Indígenas

Tras el llamado de Gabriel Boric a una solución pacífica del conflicto en Bío Bío y la Araucanía, las organizaciones mapuche más radicales, formadores de opinión y un grupo de diputados rechazó el inicio de una negociación. Si bien las políticas de mano dura son populares, a la larga solo agudizan la problemática. La experiencia de otros países sugiere que la paz es posible, aún en situaciones tan complejas como la de Chile, y que serán necesarios terceros actores que observen el proceso de diálogo de un modo neutral.

El diálogo como estrategia política para alcanzar la paz y establecer nuevas relaciones entre el Estado chileno y el pueblo Mapuche se ha instalado como un tema del debate público luego de la elección de Gabriel Boric como presidente. Esta estrategia es central en su programa de gobierno y recoge los planteos de sectores que entienden que, dadas sus características históricas y etno-culturales, el conflicto es de naturaleza esencialmente política. Sin ser escuchados hasta ahora, estas lecturas sostienen que el conflicto en las regiones de Bío Bío y la Araucanía (denominada Wallmapu por los mapuche) no puede abordarse exclusivamente a través de una estrategia penal y represiva.

La propuesta de diálogo realizada por el Presidente electo ha sido criticada rápidamente por la Coordinadora Arauco Malleco (CAM), una de las organizaciones mapuche que reivindica el uso de la fuerza en la lucha por los derechos de su pueblo; en particular, frente a las empresas presentes en su territorio de ocupación tradicional. A través de un comunicado en redes sociales, la CAM ha reivindicado el uso de la violencia política como un instrumento legítimo de lucha, “sea quien sea que esté gobernando”. Con estas palabras, desestimaron rápidamente deponer la violencia bajo el gobierno de Boric.

Desde la mirada de la coalición de gobierno, las organizaciones mapuche que utilizan la fuerza también quieren alcanzar la paz en una región que hoy está convulsionada por el enfrentamiento con el Estado

Por otro lado, analistas influyentes como Carlos Peña, han sostenido que no se puede dialogar con un grupo como la CAM, que reivindica el uso de la violencia y le disputa al Estado el monopolio de la fuerza. Por su parte, la Cámara de Diputadas y Diputados aprobó en enero un proyecto de acuerdo presentado por la Unión Democrática Independiente que sugiere al actual y próximo gobierno establecer “una política clara y nítida frente a los grupos terroristas que operan en el sur del país». Además instan a «no negociar» con agrupaciones como la CAM.

A pesar de los primeros rechazos, Gabriel Boric ha sido enfático en señalar que su Gobierno va a dialogar con “todos los que estén disponibles para llevar el camino de la paz”. Con ello, no solo zanjó cuál es su posición al respecto, sino que salió al cruce de los detractores de establecer un diálogo con sectores que utilizan la violencia como método de lucha. Desde la mirada de la coalición de gobierno, las organizaciones mapuche que utilizan la fuerza también quieren alcanzar la paz en una región que hoy está convulsionada por el enfrentamiento con el Estado.

Dialogar hasta que duela

Tanto la reflexión teórica como la experiencia comparada sobre procesos de diálogo entre grupos que reivindican el uso de la fuerza y los Estados en que operan tienen mucho para aportar a este debate. Aunque cada caso tiene sus características históricas y políticas propias, que no necesariamente son las de Chile, la comparación nos permite al menos plantear algunas preguntas claves. Las situaciones de conflicto armado interno surgen cuando un Estado no es capaz de establecer el monopolio de la fuerza. Los llamados a no dialogar con grupos armados son comunes. Sin embargo, cuando las opciones represivas no dan resultados, muchos Estados optan por dialogar.

Una primera pregunta radica en cómo llevar a cabo un proceso de diálogo con grupos que reivindican la violencia y rechazan la legitimidad del Estado. Por una parte, la Convención Constitucional cuenta con escaños reservados indígenas y ha logrado capitalizar un alto grado de legitimidad como canal institucional para abordar la deuda histórica del Estado chileno con los pueblos indígenas. Por otra parte, los grupos como la CAM reniegan de esta vía institucional e insisten en el uso de la violencia para obtener sus fines políticos. Cabe preguntarse entonces, ¿por qué dialogar con estos grupos si ya existe un proceso constituyente?, ¿le quita legitimidad a la Convención?

La experiencia en otros países indica que no es incompatible el desarrollo de procesos de transformación política institucional en paralelo al impulso de diálogos por la paz con grupos armados. Los procesos de diálogo en Irlanda del Norte, Sri Lanka, el País Vasco, los Balcanes o el Cáucaso han abordado desde la transformación institucional hasta ceses de fuego o desarmes. En ocasiones, los diálogos sobre temas puntuales pueden conectarse con transformaciones más generales. En Colombia, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 redactó una nueva Constitución en paralelo al proceso de paz con el Movimiento 19 de Abril (M-19). Fueron procesos complementarios, no contradictorios.

Una tercera pregunta es cómo dialogar con actores que no quieren emprender ese camino. Una cosa es que un grupo armado no quiera dialogar y otra muy diferente es que el gobierno no quiera hacerlo.

Una segunda pregunta es si una democracia que se sustenta en un Estado de Derecho puede o debe dialogar con un grupo armado, cuyo objetivo es disputar el monopolio coercitivo del Estado. Aquí también la experiencia internacional nos enseña que no es contradictorio aplicar la ley por un lado (con el objetivo de establecer justicia) y dialogar por otro (con el objetivo de alcanzar la paz). A pesar de los llamados a “no dialogar con terroristas,” ni el Reino Unido ni España renunciaron al monopolio de la fuerza para dialogar con el Ejército Republicano Irlandés (IRA) o el País Vasco y Libertad (ETA). Del mismo modo, el gobierno colombiano no abdicó al monopolio de la fuerza durante la negociación de los Acuerdos de Paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en 2016.

Una tercera pregunta es cómo dialogar con actores que no quieren emprender ese camino. Aquí es útil separar la postura de un grupo armado de la posición de un gobierno. Una cosa es que un grupo armado no quiera dialogar y otra muy diferente es que el gobierno no quiera hacerlo. Una mirada comparativa revela que muchas veces la apertura al diálogo puede permitir abordar problemas que de otra forma no sería posible solucionar. Las políticas de “mano dura” suelen tener mucho apoyo popular: diametralmente opuestas al diálogo, se sustentan en el sentido común de que no es posible negociar con grupos que optan por la resistencia armada o la criminalidad. A pesar de su popularidad, hay mucha evidencia de que no son efectivas: suele provocar más violencia, no menos.

La “mano dura” presupone que no se puede hacer nada antes de terminar con la violencia. En zonas de conflicto, la violencia es un problema, pero también lo son el desarrollo económico y la provisión de bienes públicos, como la educación y la salud, la propiedad de la tierra y el ejercicio de derechos políticos, como la autonomía. En este contexto, el diálogo con grupos armados es solo una herramienta más para solucionar estos problemas que afectan a los grupos en conflicto con el Estado, lo cual no es fácil. Sin embargo, nos muestran que existen muchas posibilidades (entre la paz y la violencia) que no requieren ni que el Estado renuncie al monopolio de la fuerza ni que suspenda la búsqueda de soluciones a problemas concretos.

La participación de terceros actores

Entre el Estado y los grupos armados, se encuentran una gran variedad de actores y diálogos posibles: desde negociaciones oficiales directas entre ambas partes hasta diálogos no oficiales facilitados por organizaciones no gubernamentales especializadas. Un diálogo puede resultar en una negociación oficial (o no) o puede generar temas para tratar después de forma oficial.

La experiencia comparada indica que el diálogo con grupos armados no es una solución mágica a conflictos complejos de larga trayectoria. Por otro lado, tampoco es una imposibilidad: es una herramienta política que, como cualquier otro instrumento, tiene costos y beneficios. No hay que temerle o rechazarlo por completo. Ni pensar que dialogar será una solución automática a un conflicto. Es una opción que merece explorarse seriamente en un contexto en el que las políticas penales y represivas claramente han fallado, o cuando la violencia ha escalado de forma preocupante.

Una vez señalada la conveniencia de un diálogo en el actual escenario de confrontación y reivindicación de la fuerza entre el Estado chileno y un sector del pueblo Mapuche, cabe realizar una reflexión final sobre las posibles modalidades de diálogo. Dada la magnitud y la desconfianza histórica mutua (que incluso parece haber aumentado en los últimos años), es posible que un diálogo constructivo requiera ser facilitado u observado por terceros. En ocasiones, esta condición ha sido señalada por organizaciones mapuche como la propia CAM.

El diálogo con grupos armados no es una solución mágica a conflictos complejos de larga trayectoria. Por otro lado, tampoco es una imposibilidad: es una herramienta política que, como cualquier otro instrumento, tiene costos y beneficios.

Una premisa fundamental para un diálogo conducente es la imparcialidad del tercer actor que facilite u observe el proceso de negociación. Tratándose de un conflicto que ha marcado el debate chileno durante las últimas décadas, es posible que sea necesario encomendar esta tarea a entidades o personalidades internacionales. Una segunda premisa básica es que la organización o persona que arbitre el diálogo sea definida de común acuerdo por las partes en conflicto.

Posiblemente, este sea el punto crítico para los actores que hasta ahora han intentado promover el diálogo como manera de abordar el conflicto en la Araucanía. Hasta el momento, solo han sido convocados facilitadores a través de actores externos al conflicto. Estos observadores han contado con el respaldo o el beneplácito del gobierno en representación del Estado de Chile, pero no de las organizaciones mapuche en conflicto. Se trata de un tema no menor que, posiblemente, explique el fracaso o la escasa incidencia de este tipo de iniciativas para generar un espacio de diálogo real entre las partes.

Dada la complejidad de iniciar un proceso de paz entre el Estado y el pueblo Mapuche, las iniciativas de esta naturaleza deberían desarrollarse con la máxima reserva y sin ninguna publicidad. Exactamente lo contrario de lo que parece haber ocurrido hasta ahora. Los anuncios en la prensa, previos al logro de avances concretos, son contraproducentes y pueden perjudicar el diálogo. En efecto, suelen generar reticencia en las partes en conflicto. Especialmente de aquella que está en una situación de desventaja. Se desprende aquí una última premisa: en los procesos de diálogo, la reserva es fundamental.

Interculturalidad, conflicto y diálogo

Finalmente, es importante tener presente que se trata de un conflicto de carácter intercultural, es decir, determinado por visiones muy diferentes de la vida y el mundo. En este sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de Pueblos Indígenas (aprobada con el voto favorable de Chile) establece en su Artículo 40: “Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos”.

No debemos olvidar que el pueblo Mapuche tiene una larga tradición de diálogo, expresada a través de sus Parlamentos. Por más de tres siglos, hasta mediados de 1800, los Parlamentos mapuche marcaron sus relaciones con la colonia española primero y con la naciente República de Chile después. Los coyagtún no solo demuestran una larga tradición dialógica de los mapuche, sino también las dinámicas propias de su cultura que posibilitaron acuerdos de paz que prevalecieron a la guerra, por un largo tiempo, en el centro y sur de Chile.

La historia oficial y la emergente historiografía mapuche señalan que el diálogo es propio de la tradición del Parlamento Mapuche. De hecho, en el pasado permitió alcanzar la paz con la colonia y, más tarde, con el Estado chileno. En base a esta experiencia que logró una convivencia respetuosa y en armonía durante varios siglos, ¿por qué no explorar el diálogo y la negociación una vez más?

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José Aylwin es coordinador del Programa de Globalización y Derechos Humanos del Observatorio Ciudadano de Chile.

Pablo Policzer es profesor Asociado de Ciencia Política en la Universidad de Calgary, Canadá.