Y conversemos sobre educación…

La constitución de la agenda pública supone entender que en ella se dan diferentes relaciones de poder a fin de constituir demandas que entren dentro del sistema político. La agenda pública de ese modo es inconstante, producto de que depende directamente del factor denominado correlación y dinámica de fuerzas. La discusión social cambia, muchos temas debatidos son tomados parcialmente o simplemente se soslayan porque requieren de la modificación en su totalidad del sistema. En consecuencia, diría Lahera (2002) ante dicha idea que la agenda pública más que nada es un juego de poder en donde se desenvuelven espacios de legitimidades e ilegitimidades. De ese modo, la constitución de la agenda transita a la forja de un programa político con el objetivo principal de otorgar o dotar estabilidad y al mismo tiempo gobernabilidad.

El estallido del movimiento estudiantil suscitó que todos los temas pendientes quedaran relegados, dando pie al aspecto propiamente tal de la educación. Las respuestas por parte del Gobierno caen inexorablemente en lo que algunos denominan agenda ‘incremental’. Vale decir, que las respuestas del sistema institucional adquieren poca precisión innovadora. En efecto, el debate sobre la ley de presupuestos del año 2013 presenta dos problemas sustanciales. Uno guarda relación con la desproporción entre gastos fijos e ingresos variables. O dicho de otro modo, un desfase entre políticas permanentes e ingresos no permanentes. Y el otro problema tiene que ver con una descoordinación en la planificación presupuestaria (no hay una previsión concreta de una determinación de conductas futuras).

La partida presupuestaria de educación alcanza los $6.363.180 millones (a diferencia del año 2012: $5.817.764) dando una variación en porcentaje real entre los años 2012/2013 del 9,4%. Por lo tanto, el presupuesto educacional crece en US$1.200 millones. En relación al PIB, el gasto en educación es de un 4,3%, representando el 23% del total del presupuesto nacional[1]. Se recalca fuertemente el incremento de los fondos basales en un 47,1%, un aumento del AFD (Aporte Fiscal Directo) en 5%, llegando a $ 181.681.627[2] y un estancamiento del AFI (Aporte Fiscal Indirecto). Ante esto es necesario examinar atentamente que el presupuesto en educación sigue respondiendo mediante subsidios a la demanda y no a la oferta. Frente a la educación preescolar, faltan 180.000 niños por incorporar al nivel de enseñanza de 0 a tres años. Con el aumento actual de cupos (10.000 por año equivale a MM US$152) se alcanzaría, para Waissbluth (2012) en 18 años. Por ende, según el análisis de impacto, no sería conveniente aumentar en 15% la partida en enseñanza parvularia, sino que es importante buscar otras alternativas (siguiendo el estudio de Educación 2020). En el caso de la educación secundaria, cabe puntualizar que según fuentes del Mineduc (2009) la matrícula en la educación particular subvencionada es de un 51%, la de los colegios privados un 7%, mientras que los colegios municipales alcanzan un 42% de la matrícula total. Lo que quiere decir que hasta ahora hay una profunda predilección por el auge de la educación privada en desmedro del fortalecimiento de la educación pública. La inyección de fondos públicos en las municipalidades no necesariamente aseguran el carácter de calidad educacional (se destinan al FAGM US $91 millones y US $478 millones a la subvención escolar). Menos de 60 municipios cumplen con las garantías impuestas por el Ministerio. De modo tal que, un análisis de costos y beneficios acentuaría que no es conveniente. Según información proporcionada por la Subdere (Sinim) la deuda total de los municipios en materia educativa asciende a los US$125 millones, monto que podría ser cubierto en un plazo acotado a razón de US$40 millones al año. Ante esto, es importante considerar dos cuestiones esenciales: a) garantizar accountability social o rendición de cuentas; b) proponer convenios de desempeños municipales fomentando la participación y organización de aquellos municipios que sí logren gestionar adecuadamente los liceos o escuelas municipales. Por otra parte, el plan de inversión en educación superior no encuentra una solución en lo que respecta a los mecanismos de evaluación. Al respecto, es posible demostrar que los resultados de los establecimientos escolares dependientes de los municipios son sistemáticamente mejores a los otros establecimientos cuando se les observa a igual nivel socioeconómico y que además cumplen más eficientemente el uso de recursos por estudiantes (Mayol, 2011:25). Es decir, si bien la correlación entre nivel socioeconómico/nivel educativo es completamente coherente, no muestra la plenitud concreta de la comprensión al momento de segmentar una variable institucional. Se confirma que “como lo muestran constantemente las investigaciones y estudios internacionales de educación como PISA, en promedio, y en igualdad de condiciones, incluyendo la inteligencia natural, los niños de sectores más privilegiados generalmente sobrepasan en rendimiento a los de sectores más bajos” (OCDE, 2009:88), más allá de la inversión realizada en los establecimientos educacionales. Se genera entonces el llamado “fraude de los colegios particulares” (Opech, 2007); (Mayol, 2011). Teniendo en cuenta el planteamiento reseñado anteriormente, ¿qué es lo que trata de mostrar el análisis? Fundamentalmente el hecho de que la percepción de los poderes públicos tiende a poner énfasis en la preeminencia de la educación privada por sobre el decrecimiento de la educación pública. La solución debe ir por reorganizar los planes de las áreas adyacentes del sector educacional.

Por consiguiente, la educación superior es la que presenta mayores novedades. El presupuesto propone un aumento significativo, presentando particularmente la nueva ley del CAE en donde los bancos son eliminados del proceso. Lo primero que requiere consignarse es que a nivel de educación superior, Chile tiene la educación más cara del mundo (J.J. Brunner), donde el precio equivale básicamente al 22% del PIB. Ya la OCDE (2009) afirmaba que el 80% del financiamiento parte por concepto de familia y el 20% por financiamiento privado. Agregando aún más, que del total del presupuesto familiar, aproximadamente un 20% se invierte directamente en educación (costo de promedio anual: US$ $3.400). Ya presentado dichos datos, el gran fuerte en materia educacional no tiene que ver con el aumento basal a las universidades tradicionales, tampoco con los aportes hacia el Cruch (que fueron del 0%), sino que la disminución de la tasa de interés del CAE desde un 6% a un 2% privilegiando a 350 mil nuevos estudiantes. Sus aspectos más beneficiarios podrían ser precisamente la ampliación de la cobertura por alumno (cuadro de crecimiento portentoso desde 1990). La educación superior tendió hacia la “universalización”. El CAE promovió la justificación de que todo estudiante podía estudiar, sin postergar sus estudios producto de la imposibilidad de pago. El CAE logra en primera instancia sus efectos esperados, sin embargo, devino inexorablemente en un sobreendeudamiento estatal. La banca recaudó, según los estudios de Ciper Chile (2011, 2012), $150 mil millones de pesos. Y el costo al Estado fue alrededor de 857 millones de dólares (agregando el subsidio del Estado al CAE por US $22 millones). Sin duda alguna, el Estado efectivamente pagó una “recarga” por UF 4.226.540, el punto está en que dicha recarga podría haber contribuido a la educación gratuita de aquellos que obtuvieron CAE o la implementación de una reforma tributaria[3]. Como planteaba un estudio, el comportamiento de repago actual del CAE sugiere impagos acumulativos por encima del 50% a nivel de moral, el CAE está destinado a destinar poco del efectivo desembolsado (Banco Mundial, 2011:79).

En consecuencia, el CAE no podría fundarse como el remedio para la igualdad de oportunidades. De hecho, estudios ratifican que no es el 60% de los quintiles más pobres el más beneficiado, sino que en realidad es con un 33% el IV y V quintil (Casen, 2009). Asimismo, en función de la matrícula, para el Estado no es idóneo encasillar gran parte del presupuesto en el subsidio a la demanda. Los datos arrojados por Ingresa muestran que hasta el año 2010 la matrícula sin CAE fueron 724.000 y con CAE 216.000. Otra problemática inherente a la implementación guarda relación con la tasa de retención por alumno. Si bien es cierto que el crédito abarca y amplía una mayor cobertura, al mismo tiempo muchos estudiantes desertan en primer año de estudios. Específicamente, hay un 30,6% de alumnos de pregrado que desertan (ya sea por motivos económicos, motivacionales, etc.) al primer año (SIES, 2012), es decir, uno de cada tres estudiantes abdica antes de finalizar su primer año, dejando un intersticio entre la institución superior y el costo por estudiante que debe ser asumido por el Estado.

Si se agrega a la cuestión de la matrícula el análisis conjunto de los fondos para AFI, se complica mucho más. La ley de presupuesto contempla principalmente para el aporte fiscal indirecto $23.152.670. No hubo variación entre los años 2012 y 2013. Pero, aunque no existió tal variación, el AFI tiene un acento profundamente regresivo. Uno de las tantas explicaciones que suele recibir el aspecto regresivo tiene que ver con que el AFI recibe recursos adicionales en función de los 27.500 mejores puntajes (a diferencia del AFD que depende directamente de publicaciones científicas –por ejemplo Scielo-, acreditación y factores históricos). Las universidades, IP y CFT deben competir para obtener dichas matrículas, el quid del asunto se encuentra en que de por sí la competencia no surge en igualdad de condiciones, sino que ella privilegia aquellas instituciones que generan mayor capacidad de inversión, ahorro y producción. A esto se le suma propiamente el CAE. Las principales receptoras de fondos públicos no son las universidades del Cruch, sino que precisamente son universidades privadas (que ni siquiera presentan gran cantidad de publicaciones en revistas ISI o proyectos Fondecyt [4]).

En síntesis, el presupuesto total crecerá alrededor del 5,4% y el PIB lo haría en un 5,5% del promedio anual, asumiendo un fuerte compromiso con la responsabilidad y disciplina fiscal (déficit de 1%) En definitiva, el presupuesto logra equilibrar los balances entre el 2012 y 2013, logrando una cierta continuidad del gasto en algunos sectores claves. Se vislumbra, no obstante, que el gasto en universidades privadas es de un 22,1% y en universidades del Cruch del 7,3%. Un presupuesto que ha respondido de manera coyuntural y parcial. Si bien se reconocen los avances, dichos mecanismos no logran cumplir con las reivindicaciones estudiantiles. Sin duda alguna la simplificación de la agenda muchas veces trae como consecuencia efectos negativos del problema que se quiere resolver mediante una política pública que actúe rápidamente.