Julián Alcayaga: Hay que cambiar régimen de tributación de la Gran Minería y volver al sistema de tributación por ventas totales (renta presunta) que operaba hasta 1990

Antes de la Ley 20.026, que creó el Impuesto Específico a la Minería (IEM) que conocemos como royalty, las empresas mineras gozaban de una amplia invariabilidad tributaria que les otorgaba el artículo 11bis del DL 600, y por lo tanto, no se les podía aplicar este nuevo impuesto, a menos que estas empresas renunciaran voluntariamente a dicha invariabilidad, a fin que se les aplique este nuevo impuesto. Todas las empresas mineras renunciaron a esa invariabilidad, pero esa renuncia no fue por altruismo, sino porque les resultaría más beneficioso. Veamos por qué.

Con la invariabilidad tributaria, el impuesto adicional a la renta de las empresas o inversores extranjeros, que establecía el artículo 11 bis del DL 600, era de 42 %. Al renunciar a la invariabilidad del 11 bis del DL 600, quedaban sometidos al Impuesto Adicional general de la Ley de la Renta que era y es actualmente de solo 35 %. Es decir bajaban su tributación a la renta en 7 %, a cambio de ello, se les aplicaba el nuevo impuesto específico a la minería o royalty, que era de 5%, pero que sería de 4 % para las empresas que renunciaran a la invariabilidad del 11 bis, con lo cual la tributación total llegaría solamente a 39 %, en vez de los 42 % que tenían antes de la Ley 20.026.

Pero ese no es el único beneficio, porque durante los años 2006 y 2007, el impuesto específico tiene además un crédito de 50 % deducible del impuesto a la renta de primera categoría, por lo que la tributación total viene a ser de solo 37 %, es decir exactamente 5 % menos que antes de la Ley 20.026.

En el mes de julio de 2007, el Director del S.I.I., presentó a la prensa un informe con la recaudación tributaria de las 10 mayores mineras extranjeras, en que declaró que por royalty había captado 705 millones de dólares. En base a estas cifras podemos calcular cuánto dinero perdió Chile ese año con la disminución de la tributación minera en 5 %, de 42 a 37 %. Si con el royalty de 4 % se recaudó 705 millones de dólares, esto quiere decir que el 5 % menor tributación de las mineras, solo por el año 2006, alcanza a los 881 millones de dólares de menor recaudación (705/4*5=881). Es decir todos los chilenos, durante el año 2006, perdimos 881 millones de dólares en beneficio exclusivo de las transnacionales mineras, y otros US$ 700 millones el año 2007. Sin embargo, tanto el gobierno como los medios de comunicación publicitaron la aprobación del royalty 2 como un gran logro del gobierno de Lagos.

El objetivo de legislar sobre el royalty era para que las empresas mineras tributaran algo más que antes, sin embargo es lo contrario lo que se produjo. Esta rebaja tributaria permite comprender la razón por la que las mineras extranjeras aceptaron renunciar a la invariabilidad tributaria del 11 bis. Pero además, a estas empresas se les otorgó una nueva invariabilidad tributaria, en el art. 11 ter del DL 600.

Cuando el gobierno de Ricardo Lagos envió el proyecto de impuesto específico a la minería, el proyecto de ley no contemplaba que en el futuro se legislara para aplicar una verdadera regalía minera o royalty, porque si el proyecto hubiera contemplado esas disposiciones, seguramente ni siquiera se hubiera aprobado la idea de legislar. Por lo tanto, en su inicio, el proyecto contemplaba la invariabilidad solo para el Impuesto Específico a la Minería, y en una moción en la etapa final del proyecto, se agregó también la invariabilidad sobre un verdadero royalty.

En efecto, cuando este proyecto pasó al Senado, los senadores democratacristianos liderados por Adolfo Zaldívar, se negaron a apoyar el proyecto si no se excluía de este impuesto a la mediana minería nacional. Recién a comienzos de mayo de 2005, el gobierno aceptó la petición de la Democracia Cristiana de excluir de este impuesto a la mediana minería nacional, pero este acuerdo con la DC no preveía nuevos cambios a la invariabilidad ya aprobada.

Sin embargo, después, cuando el Ejecutivo ingresó las modificaciones al Senado, efectivamente se eximía de este impuesto a una gran parte de los medianos mineros chilenos, pero aprovechándose de esta modificación, el gobierno también agregó la invariabilidad de la regalía o renta minera.

Esto ocurrió de la siguiente manera. Como faltaban pocos días para el 21 de mayo, y con el pretexto que era necesario que el Presidente incluyera este «gran» proyecto en su cuenta del 21 de mayo de 2005, se le dio extrema urgencia al proyecto para aprobar estas modificaciones en ambas Cámaras, lo que significa que solo se procedería a votar las modificaciones sin ningún tipo de discusión. Gracias a esta extrema urgencia y falta de discusión, el gobierno se aprovechó de esta extrema urgencia, para que junto con la exclusión de este impuesto a la mediana minería, se agregara una nueva invariabilidad tributaria, la que además tenía una presentación muy anodina e imperceptible, y que decía simplemente: «y agréguese al no 2) del artículo 2°: “incluidas las regalías, cánones o cargas similares«.

El número 2) quedó así: “2) No estarán afectos a cualquier nuevo tributo, incluidas las regalías, cánones o cargas similares, específicos para la actividad minera, que se establezcan luego de la fecha de suscripción del contrato de inversión extranjera respectivo, que tenga como base o considere en la determinación de su base o monto, los ingresos por actividades mineras o las inversiones o los bienes o derechos utilizados en actividades mineras”.

Esta anodina frase, fue una verdadera puñalada por la espalda que el ex Presidente Lagos y/o su Ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, le dieron a la minería chilena, ya que con esta anodina modificación se agregaba al artículo 11 ter del DL 600 la invariabilidad sobre las verdaderas regalías mineras, sin que el Congreso Nacional tuviera oportunidad de discutirlas. En los hechos, con el royalty o IEM, el Presidente Lagos no solo rebajaba la tributación total de las mineras extranjeras, sino que además, y sobre todo, impidió que los 3 Presidentes de la República que le siguieran pudieran legislar para aumentar las patentes mineras y establecer un verdadero royalty minero, porque gracias a esta ley, las empresas firmaban un contrato por 12 años con el Estado, que les garantizaba que ninguna nueva ley les puede aumentar las patentes mineras o imponer un verdadero royalty.

Pero la extrema urgencia con la que el Ejecutivo, pudo hacer aprobar estas modificaciones, no exculpa a los senadores y diputados que aprobaron esta indicación, y no verificaran lo que aprobaban en el último minuto. No es aceptable que a los parlamentarios se les pueda engañar como niños chicos, e hipotequen nuestro cobre y nuestra soberanía legislativa, en favor exclusivo de empresas mineras extranjeras. Ello tampoco puede exculpar a los medios de comunicación, ya que tampoco nada dijeron de este engaño, y peor aún, presentaron la rebaja tributaria que implica el IEM o royalty, como un aumento de la tributación de las mineras y un gran logro. Pero este engaño es tan maquiavélico, que no parece ser una creación chilena, y seguramente fue elaborado fuera de nuestras fronteras y en Chile sólo se ejecutó con la ayuda de organizaciones lobbysticas.

Todo lo relatado tiene incidencia en el actual proyecto de royalty que aprobó la Cámara de Diputados y que en estos momentos está en el Senado, puesto que si bien es un buen proyecto que aplica un royalty de 3% en base a las ventas y que se incrementa marginalmente a medida que aumenta el precio del cobre, este royalty no se puede aplicar hasta el año 2024, porque la mayor parte de las grandes mineras tienen invariabilidad sobre el Impuesto Específico a la Minería, las patentes mineras y sobre un verdadero royalty, como el que en este momento está en discusión, y dicha invariabilidad no puede ser cambiada por ley, puesto que son contratos entre el Estado y dichas empresas mineras.

Pero, el Impuesto a la Renta no tiene invariabilidad tributaria, por lo que se les puede aplicar el impuesto a la renta presunta, es decir en base a las ventas, que existe actualmente en el art. 34 de la Ley de la Renta (DL 824), y que se aplica solo a la pequeña minería pues comienza en 4% de kas ventas si el precio del cobre no excede de 305,29 centavos de dólar, y va subiendo hasta llegar a 20% si el precio excede de 416,42 centavos de dólar. Estas tasas se aplican a la pequeña minería, por lo que perfectamente a la gran minería se le podrían aplicar tasas muy superiores, y diferenciadas, en función si venden cobre refinado, blíster o concentrados.

La Renta Presunta se puede aplicar inmediatamente y no habría que esperar hasta el año 2024. ¿Por qué los diputados no pensaron en esta alternativa y prefirieron un royalty que no se puede aplicar hasta el 2024? Queda lanzada la pregunta.

Julián Alcayaga O.
Abogado, economista y experto en tributación minera. Ex asesor del senador Jorge Lavandero. Presidente de la ONG Chile Cobre.

Mayo 2021