La regulación de los servicios sanitarios rurales y el problema de usar sólo zapatos para el pie derecho

Por Eduardo Letelier

La implementación de la Ley 20.998 sobre servicios sanitarios rurales y su reglamento, ha venido topando con diversos cuestionamientos de parte de los históricos comités y cooperativas de agua potable rural, hoy objetos de una importante modernización a través de este cuerpo legal. Esto ha determinado la promulgación de dos moratorias a la implementación de la ley en 2021 y 2022, tendientes a ganar tiempo para abordar los aspectos más controversiales de esta normativa.

En Chile, existen más de 1.900 servicios sanitarios rurales reconocidos oficialmente, de los cuales 149 operan bajo la figura legal de cooperativa de servicios y los demás bajo la figura legal de organización comunitaria funcional, más conocidos como comités de agua potable rural. En conjunto cuentan con 1,8 millones de socios(as) usuarios(as), que reciben sus servicios de captación, producción y distribución de agua potable, además de saneamiento y tratamiento de aguas servidas.

La Ley 20.998, promulgada a fines de 2020, buscó establecer un marco regulatorio comprensivo para este tipo de servicios, a partir de una situación inicial de alta fragmentación y vacíos legales. De este modo, tomando como referente la actual regulación de concesiones privadas de servicios sanitaros urbanos, la ley buscó modernizar el funcionamiento de cooperativas y comités de agua potable rural, mediante el establecimiento de licencias de operación en zonas exclusivas (“concesiones”), la definición de estándares de cantidad, calidad y continuidad de servicios de carácter obligatorio para los servicios sanitarios rurales y la implementación de un modelo de tarificación regulado por decreto, en lo fundamental. Del mismo modo, radicó en la recientemente creada Subdirección de Servicios Sanitarios del Ministerio de Obras Públicas, la función rectora de las políticas públicas de promoción y fomento hacia este tipo de servicios, a la par que estableció un nuevo campo de actuación para la supervisión y fiscalización de la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

A poco andar los problemas de la ley y su reglamento se han hecho evidentes. En lo principal, el incremento de exigencias normativas implica contar con capacidades técnicas, administrativas y financieras que solo pueden ser abordadas -y con dificultades- por cooperativas y comités de tamaño mayor (más de 300 arranques o viviendas atendidas). Sin embargo, esta situación es propia solamente de un tercio de los servicios sanitarios rurales. Para la gran mayoría de comités y cooperativas de tamaño mediano y menor, propios de localidades rurales más aparatadas y de menores ingresos, el cumplimiento de las nuevas exigencias técnicas y administrativas implica asumir costos que muy difícilmente se puedan trasladar a las tarifas cobradas a los socios(as) usuarios(as). En particular, ejercicios realizados con comités de la Región de Ñuble apuntan hacia alzas de tarifas de 60% a 170%. A esto se suma el hecho que, a diferencia de las cooperativas de servicios, la función gerencial o administrativa de los comités recae en una directiva que desempeña sus cargos ad honorem o voluntariamente. De modo que el aumento de exigencias normativas que trae la Ley N°20.998 sobrecarga roles comunitarios que hoy con dificultad se logran cubrir.

En la literatura sobre organizaciones comunitarias de servicios de agua y saneamiento suele destacarse la heterogeneidad del funcionamiento y resultados obtenidos, atribuyéndolos a las limitadas escalas de operación, a condiciones geográficas o regulatorias, predominando un enfoque ingenieril antes que social en la identificación de soluciones.

En el presente caso, algunas voces han planteado la conveniencia de que distintos comités se fusionen y comiencen a operar como cooperativas de servicios, de modo de poder aprovechar economías de escala y lograr así financiar las mayores exigencias regulatorias de la Ley N°20.998. Sin embargo, esta argumentación no considera la complejidad de la gobernanza de los comités, donde el cumplimiento de los compromisos por parte de los asociados depende críticamente de la calidad de los liderazgos comunitarios y de una trama compleja de relaciones de reciprocidad entre ellos y quienes les han conferido mandato. De este modo, el traslado de tales sentidos de responsabilidad y obligación desde un espacio comunitario localizado a un territorio extendido y bajo una institucionalidad cooperativa, requiere de procesos de formación, de trabajo mancomunado, de creación de confianzas y, en definitiva, de desarrollo de la gobernanza comunitaria, que resultan igualmente exigentes para los dirigentes. Y, por otra parte, sin este tipo de procesos, es fácil prever que un empoderamiento de administradores profesionales o gerentes en cooperativas de servicios sanitarios rurales, puede terminar en desfalcos, malversaciones de fondos o corrupción, que terminen empeorando antes que mejorando la situación actual de los servicios sanitarios rurales de menor tamaño.

Otras voces se han planteado a favor de ampliar el subsidio al consumo de agua potable de modo de aliviar la inminente alza de tarifas que generaría la implementación de la Ley 20.998. En tal sentido, el problema principal es que este subsidio está enfocado en la situación socioeconómicamente vulnerable del usuario y no en la inviabilidad técnico-financiera del comité, derivada de sus limitadas escalas operacionales. De modo que puede darse el caso de comités o cooperativas de tamaño grande cuyos socios reciban más subsidios sin que sea necesario para ellos incrementar la tarifa. Y comités de tamaño menor, que aun cuando sus socios de menores ingresos reciban más subsidios, no alcancen a cubrir los costos de operación.

Tomando en cuenta estos dilemas, parece conveniente considerar como opción la implementación de un mecanismo de subvención que permita cubrir los costos fijos de administración y operación de los actuales comités de agua potable rural de menor tamaño. En lo fundamental esto implica que este tipo de organizaciones cuenten con los recursos para contratar a un(a) administrador(a) y a un(a) operador(a) encargados de dar cumplimiento a las nuevas exigencias que plantea la Ley N°20.998. Se trata de un mecanismo que podría costar unos US$10 millones anuales y permitiría a estas organizaciones superar los mayores costos fijos medios asociados a las bajas escalas operacionales, sin que esto represente un salto extremo en las tarifas ni una sobrecarga del rol de las directivas comunitarias. Este monto es más o menos lo que actualmente destina anualmente el Ministerio de Obras Públicas a capacitación y asesorías para comités APR, con inciertos resultados.

Desde una lógica de estado subsidiario, la racionalidad de este subsidio es análoga a la que se utiliza en las concesiones privadas de obras públicas subvencionadas por el Estado. En tales casos se reconoce que los beneficios privados netos que generan tales obras son insuficientes para motivar a los inversionistas privados a colocar su capital en tales negocios. Sin embargo, los beneficios sociales que potencialmente generan tales obras ameritan que el Estado las subvencione y las vuelva rentables para los privados. En el caso de los servicios sanitarios rurales, hasta hoy el Estado ha financiado las infraestructuras y ha descansado en una disímil capacidad comunitaria de operar estos sistemas. De este modo, los comités cubren sus costos con arreglo a diversas combinaciones de trabajo voluntario y tarifas y generando resultados igualmente disímiles de cantidad, calidad y continuidad de servicios. Si el Estado ahora considera que todos(as) los usuarios(as) tienen derecho a recibir el mismo estándar de atención en materia de agua potable, saneamiento y tratamiento y que tales servicios generan beneficios sociales sustantivos, es momento de considerar la necesidad de subvenciones diferenciadas hacia los comités de menor tamaño que les permitan obtener estos resultados. Así como se incentiva a los privados para que arriesguen su capital en negocios de interés público, parece necesario reconocer la necesidad de que el Estado complemente efectivamente el trabajo realizado por las dirigencias comunitarias, a fin de asegurar un bien tan esencial como es el agua potable.

En definitiva, la Ley 20.998 plantea el desafío de concebir una regulación para los servicios sanitarios rurales diferente a la aplicada para las concesiones privadas de empresas sanitarias urbanas, en atención a su naturaleza de organizaciones comunitarias y a las condiciones en las que operan. Esto es análogo a concebir que existen zapatos para el pie derecho y zapatos para el pie izquierdo. Y no considerar la diferencia puede llegar a ser muy doloroso.

Por Eduardo Letelier

Economista. Departamento de Economía y Administración. Universidad Católica del Maule