Chile y su Presupuesto 2014: Insuficiente y procíclico

Ya se presentó el proyecto de presupuesto fiscal para el año 2014.  En un momento de desaceleración económica cuando se requieren políticas anticíclicas es claramente procíclico, al aumentar en apenas un 2,1% el gasto público con relación al fijado para este año, que de acuerdo a las propias proyecciones de la Dirección de Presupuestos (Dipres) se subejecutó. Este reducido crecimiento del gasto no tienen presente las demandas ciudadanas y es de “continuidad”, como expresó Felipe Larraín, cuando es imperiosa en el plano fiscal una política diferente. En un proceso en que la iniciativa absoluta la tiene el Ejecutivo resulta prácticamente imposible suponer que ello se podrá modificar en su proceso de aprobación en el Congreso.  De allí que la discusión de fondo a efectuarse  es definir la política fiscal que el país precisa en la actual coyuntura y las transformaciones que se requieren para ser factible un proceso de cambios.   Una reforma tributaria profunda es fundamental y mientras ella comience a entregar frutos  es preciso recurrir a los recursos con que el país cuenta –fondos soberanos o generados por la ley reservada del cobre- o incrementos transitorios del endeudamiento.  Ello es enteramente posible considerando la capacidad de endeudamiento que se dispone –y que se debe poner al servicio de una política fiscal diferente- y el bajo nivel de la carga tributaria, que debe aumentar prioritariamente con cargo al 1% más rico y a los capitales extranjeros que usufructúan de recursos naturales pertenecientes a los chilenos y de aquellos intereses que privilegian las acciones especulativas.

“Chile está creciendo pero se desacelera”, manifestó el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, en su Exposición sobre el Estado de la Hacienda Pública, fundamentando su aseveración con la reducción en la estimación de la cifra del producto de este año a 4,5%, aunque para el próximo la  proyecta en 4,9%.  Afirmando en entrevista de prensa que “nuestros modelos nos han dado esa proyección” (06/10/13).  Paralelamente, la directora de Presupuestos, Rossana Costa, lo argumentó señalando que “en el plano externo, hay una previsión de mayor crecimiento para el mundo en su conjunto”.  Una economía pequeña y absolutamente abierta como la chilena depende sin duda en una proporción importante de hechos externos.  El informe del FMI presentado pocos días después de darse a conocer el proyecto de presupuestos redujo su estimación anterior de crecimiento el próximo año para Chile a 4,5%, prácticamente similar al previsto para 2013, en un documento que pone el acento en “la ralentización de las economías emergentes”, estimando para América Latina y Caribe un incremento de 3,1% y una expansión global de solo 2,9%.  Este escenario se daría, como anotó Martin Wolf en Financial Times, “siempre y cuando no suceda nada malo” (09/10/13).

Ello cuando las previsiones globales de Fondo fueron un reflejo de las grandes incertidumbres que están planteadas, empezando en los días de su realización por el cuadro en la mayor economía mundial EE.UU.[1].  Su larga parálisis en la utilización de recursos presupuestarios y la persistencia del peligro que entrase en cesación de pagos es un ejemplo contundente de que “algo malo” puede acontecer.  “Estamos muy preocupados- expresó Jim Yong Kim, presidente del Banco Mundial, en las horas previas a la asamblea semestral del organismo que encabeza- porque en estos momentos hay tantos vientos en contra para los mercados emergentes y el mundo en desarrollo, que este tipo de impacto podría ser realmente devastador” (10/10/13).  Por lo demás, las previsiones dadas a conocer por el FMI no consideran que la Casa Blanca y los republicanos no alcancen un acuerdo, lo cual manifestó su economista jefe, Olivier Blanchard, “llevaría a una nueva recesión o algo peor” (10/10/13).

La preocupación de los organismos internacionales se sumó a la de los mayores acreedores del Departamento del Tesoro norteamericano.  China, expresó el viceministro de Finanzas de la potencia asiática, Zhu Guangyao, está “preocupada por (…) un abismo fiscal en Estados Unidos”, recalcando que era responsabilidad de Washington evitar la crisis y garantizar la seguridad de las inversiones efectuadas.  Al 31 de julio, Beijing tenía, de acuerdo a cifras del gobierno norteamericano, US$1,28 billones en bonos del Tesoro.  Japón a su turno poseía US$1,14 billones.  Países latinoamericanos cuentan en su poder también montos importantes de estos títulos de deuda, encabezados por Brasil con US$256.000 millones, seguido por México (US$63.000 millones).  Chile tenía, por su parte, US$27.000 millones, lo cual vuelve a ratificar la inestabilidad de los fondos soberanos acumulados en activos financieros, incluso de la mayor potencia económica mundial considerados tradicionalmente como los más seguros, gracias al superciclo en el precio del cobre.

El proyecto de presupuesto 2014 descartó implementar políticas anticíclicas y no ve el efecto desacelerador que tiene considerar un incremento de apenas 2,1% del gasto público en relación al monto aprobado en la ley de presupuestos 2013.  “Nosotros hemos demostrado –recalcó Larraín- que una economía puede crecer más de lo que crece el gasto público”.  Uno de los pilares en la política fiscal de la actual administración fue el principio defendido personalmente por Sebastián Piñera de que el gasto público debe crecer menos que el producto, reduciendo así en los hechos el papel del Estado en la economía[2], al tiempo que considera equivocadamente el crecimiento económico, cuya evolución es cíclica, como pilar del financiamiento de nuevos gastos permanentes.

El documento no solo resta importancia al proceso de desaceleración económico en curso, sino además deja de lado las demandas efectuadas por amplios sectores de la población.   El ministro de Hacienda sostuvo que la presentación se efectuó ateniéndose a la regla fiscal establecida durante los gobiernos de la Concertación.  “O creemos en la regla o no –enfatizó- para algo la tenemos”.  Llegamos así a un tema de fondo, que es el debate central que debería producirse.  La elaboración del presupuesto queda en función de determinadas variables a cumplir en cualquier circunstancia o se decide en relación de los objetivos necesarios de establecer en el contexto político y económico actual.  En otras palabras, el presupuesto es una decisión política o  se rige por la aplicación estricta de criterios rígidos, además en un proceso de elaboración en que el Ejecutivo tiene exclusivamente la iniciativa.  Pero, ahora en la coyuntura especial que se está en vísperas de una elección presidencial, en que la nueva administración en sus primeros meses de gestión debe definir la política fiscal a seguir durante los cuatro años, lo que en estricto rigor está dentro de un conjunto de concepciones que no tiene en cuenta el carácter cíclico de la economía.  Por tanto, el cambio de política fiscal no se resolverá en la discusión presupuestaria del año 2014.

En su Informe de Finanzas Públicas, Rossana Costa destacó que “el gobierno cumple en 2013 la meta de reducir el déficit cíclicamente ajustado a 1% del producto”.  En verdad el conocido como déficit estructural ya se llevó al 1% del PIB en 2011.  Incluso en 2012 fue de -0,4% del PIB, lo que se logró fundamentalmente acotando el gasto público.  Para 2014 lo proyecta nuevamente en 1%.  El tema es también si ello es lo apropiado en la coyuntura del próximo año.  “El jaque de la nueva administración –escribió Hernán Frigolett- se plantea en el discurso de la Nación de mayo 2014.  (…) es posible plantearse un mayor déficit (…) a la espera de ajustes estructurales que aseguren una mayor recaudación.  (…) la política fiscal –agregó- es un instrumento central en un marco progresista, mientras que en uno de corte liberal no se usa activamente.  La capacidad de endeudamiento, junto a la baja carga tributaria (…) son fuentes importantes para recuperar la competitividad perdida” (02/10/13).

“El presupuesto 2014 es básicamente restrictivo, no se hace cargo de las grandes transformaciones que Chile necesita –sostuvo a su vez  el exdirector de Presupuestos y encargado programático del comando de Michelle Bachelet, Alberto Arenas-, y desde la macroeconomía va a significar una estrechez fiscal.  (…)  se hace cargo de la inercia: es decir de lo que viene con decisiones antiguas en materia presupuestaria (…).  Por eso –recalcó-, hemos puesto un acento muy claro (…) en decir que se necesitan fondos de libre disponibilidad (…)” (06/10/13).  No cabe duda que en un primer momento un aumento de este fondo le concede mayor flexibilidad a la nueva administración.  Pero ello no rompe la “inercia”.  Se requiere una política fiscal –en materia de gastos e ingresos-  que esté de acuerdo con las necesidades del país.  Es el debate a realizar.

Por lo demás el fisco cuenta con recursos para incrementar el gasto.  En agosto el Fondo de Estabilización Económico y Social contaba con US$15.279,5 millones colocados en activos financieros que durante el año descendieron por pérdidas experimentadas en el capital de las inversiones, cifradas por la Dipres en US$112,8 millones.  Al margen de que se debe considera usos alternativos que se les pueda dar, teniendo en cuenta otras necesidades del país, también es posible utilizarlas en un cierto monto transitoriamente mientras entra en ejercicio la Reforma Tributaria que se requiere.  Existen también los miles de millones de dólares acumulados por la Ley Reservada del Cobre destinados a la adquisición de armamentos y que no se han utilizado.  Por tanto, no es siquiera el incremento del endeudamiento la única alternativa.

Mientras tanto, según se cifró en el informe de Finanzas Públicas en 2014 el Fisco dejará de percibir US$2.410 millones por concepto de rentas empresariales registradas en el Fondo de Utilidades Tributables.  En 2013 fueron US$2.501 millones, un 0,9% del PIB.  La cantidad ya acumulada se estima llega a US$270.000 millones.  Es un flujo que se debe cortar lo más rápido posible y debe ser uno de los puntos centrales de la Reforma Tributaria a plantearse.

Las exposiciones de Larraín y Rossana Costa establecen también la urgencia con que se debe abordar el tema del cobre.  El proyecto 2014 cuantificó que los ingresos tributarios provenientes de la gran minería privada caerán en un 22,8% (US$340 millones) y los de Codelco en 10,4% en relación con las proyecciones corregidas para 2013.  En cuanto a la gran minería privada “se termina –manifestó Rossana Costa- el aumento transitorio del royalty a la actividad minera.  Este año  -añadió- las empresas han tributado, a través de los pagos provisionales mensuales, con una tasa variable mayor, lo que generará mayores devoluciones en 2014, afectando la recaudación” (06/10/13).  Empresas cupríferas aceptaron “voluntariamente” –según destacó La Moneda- aumentar transitoriamente su carga tributaria entre los años 2010 y 2012 desde una tasa que era entre 4% y 5% de su resultado operacional a otra que pasó a fluctuar entre 4% y 9%, para volver a la escala primitiva en 2013 y 2017 cuando termina la invariabilidad tributaria establecida durante el gobierno de Ricardo Lagos.  La  antinacional compensación fue que se les extendió la invariabilidad tributaria que les beneficiaba por otros cinco años, hasta 2023, con una tasa variable entre 5% y 14%[3].  La decisión “voluntaria” fue en función de que se prorrogase el período durante el cual se renuncia a que soberanamente el país y sus nuevas autoridades puedan decidir lo que se debe pagar por explotar recursos pertenecientes al país.  ¿Se seguirá aceptando esta aberración?

Por su parte, Codelco requiere una política absolutamente diferente a la seguida durante la administración Piñera, donde se le ha negado incluso las peticiones de entregarle recursos para su capitalización.  Por ello, ha debido endeudarse en los mercados internacionales.  Durante la primera quincena de octubre colocó un bono a treinta años por US$950 millones, al cual se añadió otro en septiembre por US$750 millones.  El endeudamiento total se acerca   a los US$13.000 millones, cuando el 2010 –en los inicios de la administración Piñera- era de US$9.108 millones y en 2002 de US$1.989 millones. Arenas manifestó que sobre el tema “hay un debate pendiente” (06/10/13).  Codelco es un instrumento importante en una política de desarrollo.  Es, por tanto, una discusión que no puede continuar “pendiente”.

Presentado el proyecto de ley se ha producido un debate sobre si el fisco es deudor neto o acreedor neto en función de conclusiones diferentes a la que se llega dependiendo de cómo se contabilice, si se hace  en base a la relación entre activos totales y deudas totales o si entre éstas,  en la denominada posición financiera neta, se compara con los activos del Tesoro Público.  La posición financiera neta pasó desde 2012 a ser negativa llegando en 2013 a un -2,2% del PIB.  El tema fundamental es el uso que se le ha dado a los activos, constituyendo en la práctica la principal  alternativa tenerlos depositados en títulos financieros.  De otra parte,  debe discutirse  si corresponde el ritmo de endeudamiento  registrado, que al finalizar 2013 llegará a US$35.041 millones, mientras se tienen fondos soberanos o recursos generados por  la Ley Reservada del Cobre produciéndose un diferencial de tasa de interés negativo para el país.  Desde luego, considerando además los usos alternativos que se pueden dar a los fondos soberanos.

Posición Financiera Neta 2012-2013

(Fuente:  Dipres.  En millones de dólares al 31 de diciembre de cada año. * estimación)

Por tanto, el debate de fondo a efectuarse es sobre la política fiscal que el país requiere en la coyuntura actual de desaceleración económica, de peligros externos, de demandas sociales insatisfechas y de un país que requiere un Estado activo impulsor de su desarrollo económico.

Por Hugo Fazio

El Ciudadano