Presupuesto de Chile 2009, Defensa y Seguridad Publica

La presentación del presupuesto nacional de Chile para el 2009 coincidió con el apogeo de la crisis
financiera, cuyo impacto a mediano plazo, particularmente en la economía real, aun no se puede
apreciar. Me retuve de hacer circular esta nota, esperando que las fluctuaciones de las tasas de
cambio en Chile se calmasen. También he considerado la posibilidad de que cuando sea
finalmente votado (30 de noviembre), el presupuesto esté sujeto a modificaciones ya sea por el
mismo Ejecutivo ya sea por el debate parlamentario.
En efecto, actualmente existe un conflicto triangular soterrado entre el Ejecutivo, las FFAA y el
Congreso acerca del destino de las platas que provienen de la venta de propiedades de las fuerzas
armadas.
El 8 de octubre varios miembros de la comisión de presupuesto abandonaron una reunión que
discutía algunas asignaciones de Defensa, en signo de protesta. Más que nunca, las cifras
mencionadas más abajo deben ser tomadas como órdenes de magnitud más que como datos de
precisión científica, y en ningún caso ser utilizadas como material para calcular cocientes de dos
decimales del tipo que adoran quienes practican la econometría obsesional.
ALGUNAS REGLAS BASICAS Y LA METODOLOGIA
Aun cuando el proyecto que reforma el Ministerio de Defensa -que incluye entre otros la
transferencia de la policía al Ministerio del Interior- pasó su primer escollo legislativo en la Cámara
de Diputados, está lejos de transformarse en Ley. Cuando al gobierno actual le quedan menos de
17 meses de ejercicio no solo la discusión en el Senado puede ser dura, además la oposición (que
pudiese ser el próximo gobierno) ya está indicando aspectos de inconstitucionalidad en el
proyecto.
El proyecto así presentado por el Ejecutivo parece suponer que no habrá cambios estructurales en
el ministerio durante el 2009, porque los presupuestos de la policía están incorporados como de
costumbre en la cartera de Defensa (excepto las pensiones, que hay que buscar como siempre en
los presupuestos del Trabajo y la Seguridad Social).
Mis dudas acerca de la validez de las hipótesis del presupuesto provienen de un par de ítems. El
precio del cobre está proyectado a un promedio de U$2,90 para el año próximo, cuando ya había
bajado a U$2,13 la libra al terminar la semana pasada y a U$ 1,60 en el día de hoy. Curiosamente,
en otro documento oficial también referido al presupuesto del 2009 y presentado al mismo
tiempo, la estimación es de solo U$ 1,99 (lo que aun parece optimista considerando que ya casi
estamos en ese valor y que el 2009 se supone será un año peor que el 2008).
El crecimiento del PNB para el año que viene está estimado en 4 o 4,5% (dependiendo de qué
documento se toma en cuenta. Lo que tienen en común es un estilo más apropiado para un
artículo académico iniciático que para un documento que debiese entender el Congreso y los
ciudadanos de a pie).
La previsión de la tasa de cambio para el 2009 está situada en 538 pesos por dólar, mientras que la
tasa desde fines de agosto fluctuó entre 513 y 655, cerrando hoy en 671.
Yo estoy olvidando arbitrariamente la estimación oficial para usar 620 pesos por dólar. La única
“metodología” que puedo reclamar para esta decisión es que esa cifra está en línea con la tasa de
la semana pasada y es un número redondo.
Tú puedes pensar que esto no es muy profesional pero te ruego notar que los premios Nobel de
economía (matemáticos) que los fondos especulativos contrataron para estructurar modelos a
prueba de balas en estrategias de inversión, no han causado una gran impresión hasta ahora.
Este año hay otra dificultad, al comparar los presupuestos en pesos para el 2008 y el 2009. La
inflación ha sido mucho más alta que lo inicialmente previsto (¡3,2% en el presupuesto 2008!). En
realidad alcanzó un 9,2% a septiembre de este año y tiene todas las de terminar el año en ese
nivel (las últimas previsiones oficiales en los documentos del presupuesto es un 8,5%).
A pesar de varios intentos no pude obtener una respuesta franca con relación a saber si las
asignaciones presupuestarias de Defensa para el 2008 fueron ajustadas a la inflación. No parece
ser el caso, aunque entiendo que algunos suplementos para los tiempos duros fueron acordados a
los ítems de carburante y otras partidas de gastos muy afectadas por la inflación.
Por consiguiente me he limitado a comparar el presupuesto original del 2008, al del 2009,
aplicando las últimas tasas de inflación de 9,2% para intentar evaluar los cambios reales en pesos.
Todas las comparaciones porcentuales en la última parte de esta nota están por consiguiente
calculadas comparando el Presupuesto 2009 al Presupuesto 2008 y aplicando un deflactor de
9,2%.
(“Deflactor”: herramienta estadística utilizada para convertir dólares (o pesos) corrientes en dólares (o pesos) ajustados a la
inflación. N del T).
De modo que para no ser repetitivo solo voy a reiterar brevemente aspectos que ya he comentado
en años precedentes, y en especial que sobre la base de las mencionadas incertidumbres, una
comparación del dólar con años anteriores no tiene sentido, como lo es cualquier cálculo de las
cifras como un porcentaje del PNB. Sé que mucha gente insiste en hacerlo. Si quieren actuar como
generadores de números aleatorios o exponer su terca estupidez, es cosa suya. Del mismo modo,
no justificaré por el décimo octavo año consecutivo que es correcto incorporar como gastos de
defensa los costes de las pensiones cubiertas por el Estado.
La situación del Fondo del Cobre como fuente de ingresos para pagar equipamiento requiere una
mención especial. La desaparición de la ley actual ha sido anunciada muchas veces, y se ha
trabajado, incluso intensamente, en un nuevo sistema que si llegase a ver la luz tiene muchas
posibilidades de parecerse al típico invento híbrido que producen las comisiones. No ayuda mucho
la abyecta ignorancia del personal del ministerio de Hacienda acerca de materias militares.
Aparentemente están objetando cualquier sistema de financiación “plurianual” a través del
presupuesto nacional, pensando (erróneamente) que eso significa comprometer fondos por
adelantado durante varios años. Eso no es así, porque incluso cuando el costo es repartido en
varios años, en otros países los montos anuales deben ser aprobados cada vez en los presupuestos
anuales, con la posibilidad en teoría de que algunos gobiernos o mayorías parlamentarias puedan
parar el gasto a medio camino.
Esto contradice uno de los principales argumentos a favor de la reforma del sistema actual: la
dependencia del mediano plazo. Un programa plurianual no conlleva ninguna garantía
incondicional de su supervivencia a lo largo de la duración prevista.
UN PRESUPUESTO EN EL CONTEXTO
El gasto total presupuestado para el ejercicio 2009 por el gobierno central de la República de Chile,
alcanza los U$ 33 mil millones, de los cuales solo mil millones debiesen ser gastados en divisas.
Esto representa un incremento del 5,7% en términos reales con relación al 2008. Un análisis del
presupuesto general no es una tarea fácil, porque no solo el lenguaje es académico y hay
contradicciones en las estimaciones entre varios documentos, sino que además los “gastos”
mezclan expendios reales con transferencias a cuentas de ahorro y fondos especiales, lo que no es
gasto sino disponer de un excedente. Me pregunto cuanta gente en Chile hará el esfuerzo de
leerse todo el mamotreto y peor aún, entenderlo.
En este contexto, la asignación para el ministerio de Defensa es de U$ 2 mil 320 millones, o sea un
7% del total, contando U$ 2mil 210 millones de gastos en pesos, y U$ 209 millones en divisas. El
presupuesto en pesos se incrementa en solo un 2,6% con relación al del 2008, porcentaje muy
inferior al incremento del gasto en general. La porción en dólares se incrementa en un 10%.
La asignación presupuestaria del ministerio de Defensa no es el total que gasta esa institución. Su
gasto real es de U$ 2 mil 820 millones porque también recibe ingresos desde otras fuentes. La
mayor parte de ese monto (U$ 402 millones) figura en realidad bajo la glosa “ingresos propios”,
que incluyen cuotas, honorarios e ingresos cobrados por las FFAA en varias actividades, la mayor
parte de las cuales no tiene nada que ver con defensa. La mayor parte de dichos ingresos proviene
de los pacientes de los hospitales operados por las FFAA (U$ 162 millones), las entradas de la
Dirección de la Aviación Civil (de competencia de la fuerza aérea) y los ingresos generados por una
situación similar en la administración de los puertos por parte de la marina, con un total en
conjunto de U$ 224 millones.
A este monto hay que agregarle el equipamiento financiado con el 10% de las ventas de cobre de
CODELCO, que están fuera del Presupuesto, pero incorporado gradualmente a las estadísticas. En
los primeros seis meses del 2008 esto trajo U$ 729 millones, mientras que el año 2007 produjo U$
mil 390 millones. Se supone que el esquema va a ser reformado en profundidad, pero no voy a
retener la respiración esperando. Hay en la actualidad una previsión de U$ mil ochenta millones
en el presupuesto para el 2009 para ese ítem, pero considerando los caprichos del precio del
cobre esa cifra puede ser muy optimista. El tema se confunde aun más por la existencia de dineros
no gastados en años precedentes, provenientes de la misma fuente (hay quién habla de hasta U$
3 mil millones, pero parece ser una exageración).
Finalmente, el alto costo de las pensiones militares y de la policía hay que buscarlo en el
presupuesto del ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social. Ese ministerio debe gastar un total
de U$ 8 mil 340 millones, de los cuales casi un cuarto (24,4%) va a las dos instituciones que cuidan
de las pensiones militares (CAPREDENA) y de la policía (DIPRECA).
El total de esos dos fondos, U$ 2 mil cuarenta millones, debe ser corregido deduciendo U$ 330
millones de contribuciones pagadas por los miembros activos y ya contabilizadas en el
presupuesto de Defensa. Las contribuciones de los miembros activos de las FFAA y fuerzas de
policía cubren solo el 16,2% de los costos de los beneficios y de los gastos de administración del
personal en retiro. El coste neto de CAPREDENA y DIPRECA es pues de U$ mil 710 millones. El total
presupuestado para el 2009 para esta partida se incrementa en solo 1,5% en términos reales, con
relación al 2008. CAPREDENA está siendo investigada por irregularidades en su administración y
en sus finanzas. Ya han caído algunas cabezas.
Adicionando los gastos del ministerio de Defensa a los dos fondos de pensiones, llegamos a un
total de U$ 4 mil 530 millones.

COMENTARIOS E ITEMS ESPECIFICOS
Como se temía, los gastos operacionales asignados a las FFAA fueron reducidos en términos reales
por el segundo año consecutivo. Aunque los gastos totales, en pesos, para el Ejército fueron
presupuestados con un incremento del 1,4% en términos reales, el presupuesto operacional baja
en un 3,6%, y los gastos en dólares no varían. Para la Marina, el presupuesto global en pesos baja
en un 1,1% en términos reales, y la parte en dólares sube en un 25%. Su presupuesto operacional
baja en un 2,7%. Los gastos en pesos de la Fuerza Aérea ni suben ni bajan, y la parte en divisas
sube en un 15,4%. De algún modo saca la peor parte porque sus gastos operacionales bajan en un
4,1%.
En las notas que acompañan el presupuesto se subrayan algunos incrementos particulares o
asignaciones especiales. Algunos son interesantes (como los U$ 37 millones extras para
carburante), pero solo U$ 2,58 millones para piezas de recambio de la flota, y U$ 2 millones para
los costes operacionales del próximo satélite. El ítem más curioso es el costo de U$ 1,07 millón de
lo que se describe como “intercambio de seis oficiales” para la fuerza de paz conjunta con
Argentina llamada “Cruz del Sur”. Uno se pregunta qué gastos de 178 mil dólares por persona
puede conllevar tal programa.
Los departamentos especializados (cartografía, hidrografía, estudios aéreos) obtienen un
tratamiento disímil, aunque su presupuesto total de U$ 13, 5 millones es apenas visible (del cual
un tercio viene de la venta de sus servicios a terceras partes). En total, su presupuesto baja en un
0,8% en términos reales.
Las fuerzas de policía tiene mejor suerte, con un incremento de un 5,1% de su presupuesto
conjunto, pero aun por debajo del incremento medio del total de los gastos del Estado (5,7%).
La ANI, la agencia de inteligencia civil, que se espera pueda prever y prevenir todo en un país de
miles de kilómetros de longitud, se las tiene que arreglar con un presupuesto de U$ 7 millones
(baja de un 1,7%), un personal permanente de 130 personas y apenas 4 vehículos.
En los totales generales, los gastos secretos (“reservados”), conocidos en la administración pública
francesa como la “caisse noire” y en inglés vulgar como “slush funds”, suman U$ 6,3 millones para
los militares y U$ 1,35 millones para la policía.
Hay un ligero incremento del 5,1% en dólares corrientes (U$ 28,35 millones) para el costo del
entrenamiento y la participación en las misiones de la ONU en el extranjero, pero el monto
destinado al desminado baja en un 10%, a apenas U$ 4 millones.

Análisis de Armen Kouyoumdjian
Miembro, SIPRI “International Defence Expenditure Network”

Traducción al español Luis Casado