En días pasados el gobierno ha dado inicio a dos procesos de consulta pre legislativa a los pueblos indígenas referidos a anteproyectos de ley que les afectan directamente; los que crean el Ministerio de Asuntos Indígenas y el Consejo de Pueblos Indígenas, y aquel que crea el Ministerio de Cultura y Patrimonio .
El proceso de consulta referido a las dos primeras iniciativas fue convocado por el Ministerio de Desarrollo Social el 29 de mayo pasado (Resolución exenta 275 de Ministerio D.O. el 24 de Junio pasado), desarrollándose las primeras jornadas para su implementación en diferentes regiones del país el 3 de septiembre pasado. De acuerdo a lo señalado por el Decreto que convoca este proceso este se regirá exclusivamente por el procedimiento establecido para la consulta a los pueblos indígenas por el Decreto Supremo N° 66 de 2013 que aprobó el Presidente Piñera antes de terminar su mandato.
Cabe señalar que dicha reglamentación ha sido fuertemente cuestionada por las organizaciones representativas de pueblos indígenas del país por rebajar arbitrariamente los estándares del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Ello por, entre otras razones, limitar la consulta a proyectos legislativos que tengan impacto directo y significativo sobre pueblos indígenas, por tenerse cumplida la consulta aún cuando no se logre acuerdo o consentimiento de los pueblos indígenas, y por no establecer procedimientos culturalmente apropiados. La misma reglamentación ha sido cuestionada por no haber sido consultada a través de procedimientos adecuados con las instituciones representativas de los pueblos indígenas en forma previa a su aprobación. Por lo anterior es que dichas organizaciones han solicitado su derogación como paso fundamental para iniciar un diálogo respecto a cualquier proceso de consulta.
Cabe tener presente que los reparos a esta normativa no solo han sido formulados por pueblos indígenas, sino también por instancias internacionales de derechos humanos, como la propia OIT y el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, las que han manifestado su preocupación frente a ella, instando a Chile a adecuarla para que este acorde con los estándares del Convenio 169, así como otra normativa internacional aplicable en la materia. No es de extrañar entonces que la primera jornada de implementación de la consulta referida a los proyectos del Ministerio de Asuntos Indígenas y el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas haya estado marcada por la baja participación indígena, y por la fuerte crítica a un proceso que es percibido como impuesto a los pueblos indígenas.
El proceso de consulta referido al anteproyecto para la creación del Ministerio de Cultura y Patrimonio, que fuera convocado por el Consejo Nacional de la Cultura el 6 de junio pasado ( Resolución exenta 2131, D.O: el 16 de junio de 2014), en tanto, prevé las primeras jornadas para su implementación para fines de este mes. La resolución que convoca a este proceso también menciona en sus considerandos el Decreto Supremo 66. Sin embargo, invoca el Convenio 169 y afirma que las consultas implementadas en base a este Convenio deben desarrollarse de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias y con la finalidad de llegar a acuerdo o consentimiento acerca de las medidas propuestas. Cabe señalar que en las intervenciones tanto escritas como verbales que las autoridades de cultura han hecho para impulsar este proceso de consulta, estas han manifestado su disposición a flexibilizar el procedimiento de manera de posibilitar que este se transforme en un diálogo intercultural que permita a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas incidir en el proceso y lograr llegar a un acuerdo o consentimiento sobre el proyecto sometido a consulta, cuestión por cierto valorable.
Con todo, hay preocupaciones que deben ser manifestadas en relación a los procesos de consulta a los pueblos indígenas hoy en marcha, y más globalmente, a la política del actual gobierno hacia ellos. En primer término, por valorable que sea la disposición de las autoridades de cultura para realizar un proceso de consulta de acuerdo a los estándares del Convenio 169, será difícil que los pueblos indígenas logren diferenciar ambos procesos de consulta, los que se desarrollan en forma separada pero coincidente en el tiempo, cuestión que no pudo haber sido ignorada por el gobierno.
Por otro lado no puede dejar de representarse la inconsistencia que significa que anteproyectos de ley que tratan sobre materias fundamentales para los pueblos indígenas no estén siendo sometidos a procesos de consulta como lo dispone el Convenio 169 de la OIT. Es el caso del anteproyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (Mensaje 161-362) presentado por el gobierno al Congreso dentro de sus 100 primeros días. En este proyecto se legisla sobre áreas protegidas que en un porcentaje significativo, se sobreponen a tierras que, de acuerdo al artículo 14 del Convenio 169 de la OIT, son de propiedad y posesión indígena en razón de su ocupación tradicional. Paradojalmente, a pesar de esta realidad, que el ejecutivo no podía haber ignorado, y del hecho que el anteproyecto existente en la materia que data del gobierno de Piñera hacía referencia a los pueblos indígenas, el anteproyecto de Bachelet eliminó toda mención a ellos, con la evidente intención de evitar la consulta de esta iniciativa legal.
Lo mismo cabe señalar sobre el publicitado anteproyecto de ley para la reforma del Sistema Electoral Binominal (Mensaje 076-362) presentado al Congreso por el gobierno también en sus primeros 100, el que de acuerdo a su mensaje, apunta a lograr una mejor representatividad de la ciudadanía en el parlamento, y terminar con las exclusiones de diversos sectores generada por el binominal. Paradojalmente, aunque el proyecto establece un mecanismo especial para fomentar la participación electoral de la mujer en el Congreso, no lo hace en relación a los pueblos indígenas, cuya exclusión del parlamento es absoluta. No se trata tampoco de un hecho casual, sino que evidentemente relacionado con la intencionalidad del ejecutivo de no someter a consulta esta iniciativa a los pueblos indígenas, y con ello demorar, su tramitación.
Finalmente, cabe hacer una referencia más política en relación a la lógica con que el ejecutivo presenta sus iniciativas legislativas en relación a los pueblos indígenas. A pesar de sus buenas intenciones, los proyectos sometidos a consulta han sido definidos en forma unilateral y arbitraria por el Estado, sin el desarrollo de de un proceso de discusión y concertación previo con los pueblos indígenas y sus instituciones representativas, dialogo a través del cual se puedan definir nuevas formas de relación, y como consecuencia de ellos, iniciativas de reforma jurídica y política que les conciernen.
Tal como señalaran recientemente líderes del Pacto Mapuche por la Autodeterminación, la consulta convocada por el ejecutivo “no incluye ningún asunto propio de los Pueblos Indígenas de Chile, ni incluye ninguna recomendación de la comunidad internacional al Estado parte de Chile. Las ideas de un “Consejo de Pueblos Indígenas” y la creación de un “Ministerio Indígenas” son asuntos de interés únicamente del Estado de Chile. Esta consulta excluye el principio de la cooperación entre el Estado y los Pueblos Indígenas, excluye el interés recíproco de las partes interesadas, excluye la buena fe.” (Pacto Mapuche por la Autodeterminación, septiembre de 2014).
Como lo hemos señalado en el pasado, un dialogo profundo entre el Estado y los Pueblos Indígenas, con una agenda abierta y no unilateralmente definida, que tenga base los derechos colectivos políticos, territoriales y culturales de los pueblos indígenas hoy reconocidos a estos pueblos por el derecho internacional, resulta indispensable para superar las desconfianzas y escepticismo que generan las iniciativas como las que hoy se consultan a los pueblos indígenas que aquí analizamos. Es mediante este mecanismo, y no otro, que podrían identificarse iniciativas de reformas jurídicas y políticas, así como mecanismos para su consulta, que resulten aceptables para los pueblos indígenas.
Dada la relevancia de este dialogo, pensamos es fundamental pueda ser convocado desde el gobierno y no desde sectores políticos interesados y con una agenda que más que promover derechos, los restringe, como aquel que recientemente convocaran para la Araucania los senadores Espina y García. Esperamos que el aprendizaje que surja de los evidentes errores de los procesos de consulta indígena aquí analizados lleven a la Presidenta Bachelet y a las autoridades de gobierno a replantear una estrategia política equivoca, que no logra innovar en relación a las políticas del pasado, concitan el rechazo en el mundo indígena, y por lo mismo no contribuyen a la superación de los problemas de relación interétnica en el país.
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