Las incongruencias del impuesto verde: Mecanismo obliga a las ERNC a subsidiar las energías sucias

No llamó la atención en Chile la noticia, difundida hace un par de meses, cuestionando los subsidios que los países de la Unión Europea entregan anualmente a los combustibles fósiles.  Unos 112 mil millones de euros (US$ 132 mil millones) que fomentan la mantención de fuentes de emisión no renovables como el carbón, petróleo y gas en las más diversas actividades, como la energía y el transporte.

Descuentos fiscales para disminuir el precio del diésel automotriz, financiamiento estatal para exploraciones de nuevos yacimientos y ayudas a la minería del carbón para apoyar su reconversión productiva son algunos de los instrumentos utilizados, reseña en un informe del Instituto para el Desarrollo Exterior y la Red de Acción Climática.

No llamó la atención quizás porque en Chile hemos sido incluso más innovadores que los gobiernos del primer mundo para apoyar este obsoleto modelo. Obsolescencia de la que dan cuenta los debates en las diversas conferencias globales que buscan frenar el cambio climático y las decisiones que múltiples países han adoptado, como el caso de China que optó por prohibir a mediano plazo la producción y venta de vehículos impulsados por combustibles fósiles, sumándose a lo anunciado por Francia y Gran Bretaña en el mismo sentido, cuyos Estados pusieron como plazo fatal el 2020.

En nuestro país, a través de un resquicio, las Energías Renovables no Convencionales (ERNC) pagan parte del impuesto verde aplicado a las fuentes fijas de mayor tamaño, que emiten contaminantes atmosféricos. Este gravamen en específico formó parte de la Reforma Tributaria y entró en vigencia en 2017 (con pago en 2018) con el fin de desincentivar el uso de energía contaminante como la de las termoeléctricas, particularmente a base de carbón, responsables fundamentales de las emisiones locales y globales del parque eléctrico nacional.  En concreto, en Chile las energías limpias subsidian a las sucias.

Un impuesto no tan verde

Al anunciar la propuesta original, el en ese entonces subsecretario de Medio Ambiente (hoy ministro), Marcelo Mena, explicó que “este impuesto será pagado en un 94% por las centrales a carbón que emiten más del doble CO2 por unidad de energía generada que las centrales a gas natural, las que además no emiten material particulado, metales pesados, ni SO2.  Estas últimas pagarán el 4% del impuesto, y el resto (diésel, petróleo, etc.) pagarán el 2% remanente”.  En este sentido, aclaró que la idea era incentivar a las empresa a ir más allá de la norma de termoeléctricas, al permitirles descontar impuestos por contaminar menos, emplazarse en lugares de mejor ventilación o en zonas menos pobladas. 

Luego de una larga y controvertida tramitación, en septiembre de 2014 se promulgó la Reforma Tributaria, cuerpo normativo en cuyo artículo 8º quedó instituido el impuesto verde.

La aprobación de este novedoso instrumento generó complacencia.  Así se desprende de las palabras del secretario ejecutivo de la Comisión Nacional de Energía (CNE), Andrés Romero, quien al defender en mayo de 2016 la Ley de Equidad Tarifaria en la Cámara de Diputados junto al ex ministro de Energía, Máximo Pacheco, expresó que “existe un impuesto verde para afrontar esas externalidades, que impone carga a las emisiones de CO2, que son globales y también las locales”  y que “no existe otro impuesto verde en el mundo que grabe las emisiones de NOx (óxido de nitrógeno) y SOx (óxidos de azufre) (SIC) con impuesto”.

En concreto, el mecanismo estableció un cálculo para los contaminantes locales por volumen de emisión y población de la comuna afectada, con una ponderación extra si la zona ha sido declarada saturada o latente: casi un dólar (U$ 0.9) por tonelada de material particulado, un centavo (U$ 0.01) de dólar por tonelada de dióxido de azufre y un cuadragésimo de dólar (U$ 0.025) por tonelada de óxido de nitrógeno.

En el caso de emisiones de impacto global como el dióxido de carbono, el cálculo es de 5 dólares por tonelada, independiente de la población o ubicación, ya que estos afectan principalmente el cumplimiento de Chile de sus compromisos en el marco del Acuerdo de París que se impulsa para mitigar el calentamiento global.

Al año 2017, son 93 las instalaciones emisoras sujetas al impuesto, siendo casi la mitad de ellas generadoras eléctricas y el resto de los sectores pesquero, agroalimentario, maderero y papelero.  La carga se aplica a las fuentes fijas que sumen una potencia térmica mayor o igual a 50 megavatios térmicos.

Hasta ahí todo bien.  El problema es que uno de los puntos más incongruentes está expresado en el inciso final del artículo 8º, que determina la forma de recaudación: “Para las unidades cuyo costo total unitario, siendo éste el costo variable considerado en el despacho, adicionado el valor unitario del impuesto, sea mayor o igual al costo marginal, la diferencia entre la valorización de sus inyecciones a costo marginal y a dicho costo total unitario, deberá ser pagado por todas las empresas eléctricas que efectúen retiros de energía del sistema, a prorrata de sus retiros”.

Lo que esta intrincada redacción establece –junto a las disposiciones técnicas de la CNE que interpretan la norma cuyo reglamento se publicó en el Diario Oficial el 30 de diciembre pasado– es el prorrateo del pago de parte del gravamen entre todas las empresas que retiren electricidad del sistema eléctrico incluyendo, por ejemplo, las eólicas y solares que no tienen emisión alguna.

“A lo que apunta la ley es a establecer una compensación para aquellos generadores que están despachados (inyectan al sistema) por alguna condición específica y su costo variable (el costo real que tendrán al momento de suministrar energía a la red más el impuesto verde aplicado) es mayor al costo marginal (el costo que calcula el sistema para pagar a quienes suministran energía a la red). Entonces esa proporción sobre el costo marginal se le debe compensar a prorrata de todos lo generadores que efectúan retiros, entonces como hay generadores ERNC que tienen hoy contratos, sin emitir un gramo de CO2 están obligados a concurrir al pago de esa compensación” explica el director ejecutivo de la Asociación Chilena de Energías Renovables (ACERA), Carlos Finat.

Esto ocurre porque las generadoras no solo entregan electricidad al sistema, en ocasiones también compran (retiran) para cumplir con sus contratos.

Hasta el momento no ha recibido la organización una explicación sobre esta materia, aunque el sentido sería que todos quienes operan en el sistema estén, por lo menos, cubiertos en sus costos reales.  “Pero de ahí a pedir que esa diferencia sea pagada por las ERNC nos parece un profundo error y así lo hemos hecho ver” indica Finat.

“Esto constituye una grave distorsión del impuesto verde, que debe ser corregida antes de aplicar el primer cobro del impuesto (entre enero y marzo de 2018) sobre las emisiones generadas por las generadoras eléctricas durante el año 2017” plantean sobre este mismo punto en un informe crítico de Chile Sustentable que analiza el impacto de las termoeléctricas a carbón en Chile. 

Al respecto, la directora de la ONG Sara Larraín expresa que “además de cargar un impuesto a las emisiones a empresas que no emiten, lo cual contradice el objetivo de dicha política pública, se está generando un subsidio a las termoeléctricas más contaminantes, pues parte del impuesto por tonelada de emisión que dichas empresas debieran pagar, lo pagan los que generan energías limpias. Esto constituye un tipo de dumping ecológico”.

Este planteamiento es refrendado por el documento final del encuentro “Construyendo una Plataforma para el Cierre de Termoeléctricas a Carbón en Chile”, realizado en agosto de este año en Santiago, una de cuyas demandas fue “el cese inmediato del subsidio a las termoeléctricas a carbón a través de un ajuste a la aplicación del impuesto verde”.

La idea, en concreto, es que el pago del delta sea efectivamente prorrateado pero entre las generadoras contaminantes y en proporción al pago que hacen de este mismo impuesto, debido a que gravarlas por sus retiros sería injusto ya que muchas de sus compañías matrices también tienen generación renovable y se les estaría cobrando en circunstancia que suplen también su demanda con energía limpia.

Otro problema que tendría la legislación es que este impuesto no se suma al costo variable para efectos del ir decidiendo el despacho de energía a la red. Como el sistema en un momento determinado “compra” la electricidad disponible desde la más barata a la más cara en términos de costo variable, debiera adicionarse este gravamen al cálculo (porque en la práctica es parte de los costos). No hacerlo podría generar que una unidad a carbón ingrese primero al sistema que una a gas porque antes de impuestos es más barata, en circunstancias que en términos reales es más cara, por tanto “la señal del impuesto verde no está incluida en la optimización del despacho” puntualiza el ejecutivo de ACERA.

Más aún, aunque desde la sociedad civil se reconoció en su oportunidad el impuesto verde como un importante avance de  la Reforma Tributaria, que permitiría ir sincerando las cargas ambientales,  uno de los primeros cuestionamientos al cuerpo legal ha sido que este impuesto no alcanza a reflejar los costos socioambientales ni a incidir en la rentabilidad de la compañías, por tanto no desincentiva la operación y menos aún el cierre de las más contaminantes, por ejemplo, las carboneras.  Así se desprende del informe de Chile Sustentable.

En el documento se señala que el objetivo del impuesto no se cumpliría, porque se debe calcular un factor de precio del carbono mayor a los US$ 5 actuales, considerando que hoy para establecer la rentabilidad social de la inversión pública se considera un factor de US$ 32,5.  Incluso durante su Mensaje Presidencial de este año, Michelle Bachelet señaló expresamente que “todas las inversiones del sector público incorporarán en sus cálculos sus efectos sobre la contaminación. Cada tonelada de carbono que emitan tendrá un precio social de 40 dólares por tonelada”.

“Este mismo factor debiera aplicarse para la inversión del sector privado, con el fin de sincerar los costos de la contaminación de las carboneras para la sociedad y el medioambiente. Por ello, se requiere incrementar a 40 dólares, el valor del impuesto verde que se aplica a la tonelada de emisión de CO2 y contaminantes locales” plantean desde Chile Sustentable.

Otro problema es el relativo al centralismo del sistema tributario nacional. La recaudación de este impuesto de corte territorial se acumula en las arcas nacionales y no locales, convirtiendo a las comunidades afectadas por la contaminación atmosférica en financistas –a través de su vida y salud– de un supuesto interés nacional.  Por ello ya se alzan voces de vecinos y legisladores de las “zonas de sacrificio” termoeléctrico, particularmente carbonero, para que la recaudación del impuesto se redistribuya en las comunas que asumen los impactos de este tipo de generación, permitiendo mitigar impactos en la salud y mejorar el acceso a servicios básicos como el agua, la educación, entre otros. 

Una solicitud no menor, considerando que se calcula en U$ 142 millones la recaudación fiscal al momento de aplicarse el gravamen.