Local versus Estatal: Descentralización, participación e incidencia política en América Latina

Pese a todas sus carencias y déficits, la democracia en nuestros días es la forma mayoritaria de gobierno y no podría concebirse de tal forma sin los procesos que se impulsaron para descentralizar el Estado. El traspaso de competencias, el reconocimiento de la autonomía política a los municipios, la promoción de la participación ciudadana y el desarrollo económico de lo local son nuevas esferas de la política regional y local del siglo XXI.

Según el Índice de Desarrollo Democrático 2015 elaborado anualmente por la Fundación Konrad Adenauer, Uruguay, Costa Rica y Chile lideran el ranking de países con niveles más altos de democracia. Les siguen Perú, Argentina, Ecuador y Bolivia, con índices medios, y en las últimas posiciones se sitúan México, Paraguay y Colombia. Finalmente, a la cola se encuentran Honduras, Nicaragua y Venezuela, con insuficientes mecanismos democráticos en sus sistemas políticos.

Para elaborar esta categorización, la institución promotora del estudio parte de cuatro dimensiones clave que se miden a través de varios indicadores: democracia de los ciudadanos (derechos políticos y libertades civiles), democracia de las instituciones (calidad institucional y eficiencia política), democracia social y humana (capacidad para generar políticas que aseguren bienestar y desarrollo humano) y democracia económica (capacidad para generar políticas que generen eficiencia económica).

La clasificación, que permite -desde lo general- establecer una mirada sobre el estado de salud democrática de la región, reafirma, una vez más, las tradicionales posiciones de determinados países de la región cuando se habla de estándares democráticos, como es el caso de Venezuela. Sistemáticamente, Caracas ha sido cuestionada por su baja calidad democrática tanto por grupos opositores y enemigos del chavismo, como por los discursos homogéneos de otros países que la observan desde la distancia. Una cuestión que, para el historiador y analista internacional, Max Quitral, en el caso de Venezuela, y otros en circunstancias similares, se trata de “una dinámica sistemática en el tiempo, de un proceso histórico, acumulado y que no ha tratado de resolverse”. De hecho, el indicador global de democracia para el 2002 en Venezuela está en lugar 16. Hoy, catorce años después, se sitúa en el lugar 17. “La variación ha sido muy poca, y no es una responsabilidad de un gobierno bolivariano, ni de una ideología en particular, sino que hay una fragilidad institucional”, explica Quitral.

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“Cuando se sataniza o criminaliza a determinadas democracias, es como si la historia de estas democracias se hubiera empezado a desarrollar con los gobiernos bolivarianos, como si atrás no hubiera nada. Y eso es un tremendo error que se debe también al manejo comunicacional”, asegura.

En términos generales, el experto asegura que “la región ha avanzado en mayor profundización de la democracia, que siempre ha sido frágil; a pesar de no estar consolidada –continua–, en nuestro espacio regional hay avances con propuestas de mayor inclusión y mayor participación para  dotar de más fuerza a los regímenes democráticos y disminuir la inestabilidad política que pude significar la salida de gobiernos elegidos democráticamente, un rasgo que hasta hace poco ha caracterizado a los gobiernos de la región”, señala.

Participación electoral

Un punto fundamental, según Max Quitral, para analizar el estado de la democracia latinoamericana es la participación electoral.

Mientras países como Perú (81%), Ecuador (80%), Brasil (80%), Uruguay (90%) o Argentina (81%) superan todos el 80% de participación, Chile no alcanza el 50%. En estos países, donde el voto es obligatorio y los índices de participación sacan 20 puntos respecto a aquellos en que el voto es voluntario, las sanciones para aquellos que no cumplen con sus deberes como ciudadano, como es ejercer su derecho a voto, pueden variar: desde multas hasta la imposibilidad de renovar su cédula de identidad o pasaporte.

El periodista peruano Víctor Liza Jaramillo explica a El Ciudadano que, en el país andino  “las elecciones de las capitales de departamentos (Lima, Arequipa, Cusco) se viven con gran interés, pues se entiende que no solo es un asunto vecinal, sino que se pueden definir algunos posicionamientos políticos. En los distritos y otras ciudades pequeñas se vive con un carácter más vecinal”.

Por su parte, el abogado y apoderado político argentino Fernando Matschke asegura que en su país “lo que marca es la elección nacional” porque “si bien la provincia podría llamar a elecciones separadamente de los comicios estatales, eso nunca pasó por temas de logística ya que  hay distritos electorales de millones de habitantes”. Y agrega: “Muchos municipios, al ser autárquicos, es decir, meras descentralizaciones administrativas del gobierno provincial, no tienen posibilidad de llamar a elecciones municipales por separado”.

Según el jurista argentino, “la gente en general vota en la llamada ‘lista sábana’ por partidos, es decir, vota de arriba abajo, enfocándose en los cargos nacionales, cosa que produce un efecto arrastre hacia los cargos provinciales y municipales, cuyos nombres muchas veces ni siquiera conocen”.

“En mi opinión, creo que las elecciones municipales deberían ser mucho más revalorizadas  y no concurrentes, es decir, separadas de las nacionales y provinciales porque esta instancia de la política es donde el ciudadano común puede incidir y discutir más”, añade.

En Chile, los porcentajes de participación son aún más bajos cuando se trata de comicios locales, a pesar de tratarse de una elección mucho más cercana y que los resultados tienen consecuencias directas con la cotidianidad de la ciudadanía.

Municipalismo

América Latina adoptó el modelo del municipio hispano, sin mayores innovaciones y aplicando recetas externas a menudo sin confrontarlas con la realidad regional. Un municipalismo liberal que detenta su poder en un gobierno dual, formado por un alcalde, intendente o prefecto, y por un organismo constituido por los concejales o regidores.

Las municipalidades con alcaldes fuertes y concejos débiles son una tendencia predominante en la región. Es decir, hay una ausencia de pactos de gobierno local, de estrategias o alianzas de grupos políticos para asegurar la gobernabilidad.

Junto a eso, se suma el compartir ámbitos competenciales con el Estado, que implica una constante tensión entre lo central, que cede algunas funciones y pocos recursos, y lo local, que tiene que atender con pocos medios a las demandas de la población.

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De hecho, el centralismo ha sido un rasgo histórico y generalizado en la región, también en los países con organización federal, por la necesidad de crear un sentimiento patriótico de nación en las nuevas repúblicas independientes. Un fórmula que alimenta la profunda desigualdad territorial entre las grandes urbes y los municipios rurales y periféricos, tanto a nivel de capacidad administrativa como por ejemplo en la oferta de servicios y oportunidades.

Fernando Matschke afirma que en Argentina, hay algunas provincias que consideran a sus municipios como autónomos, como una suerte de relación similar a la que la nación tiene con las provincias. Sin embargo, otras, los consideran autárquicos y totalmente vinculados a los gobiernos provinciales. “En el caso de provincia de Buenos Aires, la más grande y que concentra más del 40% de la población del país, los municipios tienen poderes muy limitados, son autárquicos, no tienen potestad de tener leyes propias, y los poderes de fiscalización administrativa son más limitados”, afirma.

Y es que el municipalismo como sistema de organización política y social que permite la construcción de la democracia directa y desde la base a partir de la cual se gestionan las políticas a nivel local, topa con la democracia liberal y “es una idea que no responde a la identidad latinoamericana”, afirma Max Quitral, por “chocar con la cosmovisión” de los pueblos originarios: “Recién ahora la comunidad indígena se organiza en partidos políticos”, precisa.

Para el académico, éste “es un modelo democrático que cuesta que funcione del todo bien producto de las idiosincrasias. ¿Cómo le explicas a las comunidades indígenas la lógica de estas democracias cuando ellas tienen otra lógica de entendimiento y organización?”, pregunta retóricamente. Y él mismo responde: “Los mecanismos tradicionales no satisfacen los objetivos y la dirección de las comunidades indígenas”, que también se organizan en sistemas de democracia comunitaria (usos y costumbres).  “Se organizan en base a una visión propia que contrarreste el discurso hegemónico, interpelan al Estado y buscan así sus propios espacios de representación porque sienten que la actual institucionalidad no responde a sus demandas”, añade.

El analista precisa que, sin embargo, en algunos países como Ecuador o Bolivia, donde las identidades indígenas tienen más peso político y social, “esta democracia de abajo, de gobiernos departamentales, es un ejercicio más aterrizado y cercano producto de la comprensión de la realidad de ese país”.

Mecanismos de participación ciudadana

En el caso altiplánico, el presidente Evo Morales modificó sustancialmente la Constitución y creó varias leyes (Ley marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LAD) y Ley de Régimen Electoral (LRE), ambas de 2010) para dar un impulso a la participación ciudadana.

En los textos legales, se reconoce una “nueva” forma de democracia que se sustenta en las estructuras ancestrales de las organizaciones indígenas, que tienen a las asambleas locales –también conocida como democracia comunitaria– como máxima forma para la toma de decisiones.

También otros mecanismos como, por ejemplo, el referendo –nacional, departamental o municipal–, que puede ser convocado mediante iniciativa estatal o popular; o las asambleas y cabildos que pueden originarse desde la sociedad civil o organizaciones de los pueblos indígenas.

En el caso de Ecuador, el cambio se dio a partir de 1990, con Rodrigo Borja Cevallos a la cabeza, cuando tomaron la iniciativa los pueblos indígenas, en torno a los cuales se agruparon una serie de movimientos ciudadanos clave para redactar la Constitución del 98, que implicó un importante avance en los temas de participación. La nueva Carta Fundamental marcó un cambio de lógica y permitió la introducción de iniciativas de consulta, planificación, y cogestión.

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Entre los nuevos mecanismos que se pusieron al alcance de la ciudadanía en la región latinoamericana destacan las asambleas locales, que se convirtieron en la base del nuevo régimen participativo.

El periodista Víctor Liza señala que “en Perú algunas municipalidades, como la de Miraflores, en Lima, trabajan cabildos abiertos en los que los vecinos pueden participar a través de sus asociaciones vecinales”. Y agrega: “Otro ejemplo es la Municipalidad de Lima (que administra toda la ciudad, y no un distrito como Miraflores), donde hace poco se ha levantado una iniciativa ciudadana denominada «Habla Castañeda» (el alcalde es Luis Castañeda), en la que se están recogiendo 25.000 firmas para que la autoridad rinda cuentas de cómo está utilizando el dinero”.

También se implementaron otras herramientas como los presupuestos participativos, las audiencias públicas, los cabildos populares, los observatorios, los consejos consultivos, la rendición de cuentas, la silla vacía –que permite que el ciudadano común tenga voz y voto en el Consejo Municipal–, y las veedurías, que facilitan el monitoreo del cumplimiento de las obligaciones, compromisos, competencias y funciones de las entidades públicas por parte de las organizaciones de la sociedad civil.

Sin embargo, si hay un mecanismo que ha logrado posicionarse como una buena práctica dentro de las herramientas para fomentar la participación ciudadana, éste es el presupuesto participativo.

Se trata de un proceso a través del cual los ciudadanos, de forma individual o por medio de organizaciones cívicas, pueden de forma voluntaria y constante contribuir en la toma de decisiones del presupuesto público, a través de una serie de encuentros con las autoridades gubernamentales.

Sus orígenes se remontan al Brasil de finales de los 80, cuando algunas ciudades como Porto Alegre o San Andrés iniciaron un proceso innovador de gestión del presupuesto municipal. Tras una primera etapa experimental, la experiencia se difundió a finales de los 90 hacia otros municipios brasileños, para luego expandirse y diversificarse como metodología de gestión municipal en otros países y continentes.

México, la República Dominicana, Argentina y Chile (a través de los PLADECOS) fueron algunos de los países pioneros en la implementación del presupuesto participativo como una iniciativa de sus gobiernos locales, a lo que más tarde se unieron Bolivia, Nicaragua y Perú por los dictámenes de las nuevas leyes nacionales. Precisamente, en nuestro país, este mecanismo viene utilizándose desde el año 2003 en comunas como Buin, La Pintana, San Joaquín, Negrete, Cerro Navia, Rancagua, Talca, Illapel entre otras, a lo que se sumaron en el corto plazo otras varias.

En Argentina, indica el abogado Matschke, “los dos tipos de presupuestos participativos que se han popularizado son bastante limitados. Uno termina pasando por si una partida en particular se usa para alumbrar una calle o para hacer una plaza; el otro, se llama “Banca+[número de concejales]”, y es un espacio para tomar parte de la reunión del consejo de liderantes presentando un proyecto y teniendo voz en la sesión”.

Proceso Constituyente a la chilena

A pesar de la variedad de herramientas al alcance de la ciudadanía para promover su incidencia en la política local, si algo se cuestiona de estos mecanismos es la poca capacidad real de dar respuesta a las necesidades de la población que a través de ellos se recogen.

En este sentido, el ejemplo más cercano lo encontramos en el marco del Proceso Constituyente chileno que se puso en marcha el pasado mes de marzo para trazar las nuevas directrices de la Carta Magna.

La etapa participativa pretende recoger las voces de la ciudadanía y organizaciones sociales a través de tres niveles -local, provincial y regional-, para discutir y conversar sobre los valores, principios, derechos, deberes, responsabilidades e instituciones del Estado. De los 15.860 encuentros locales autoconvocados que se inscribieron, finalmente se realizaron alrededor de 9.000.

A la espera de poder hacer un balance real con las cifras que dejen los cabildos provinciales y regionales, la duda de la ciudadanía es hoy cuánto serán escuchadas sus demandas si –de partida– las conclusiones de los encuentros, que darán origen a las Bases Ciudadanas, no son vinculantes.

Meritxell Freixas

@MeritxellFr

* Reportaje publicado a la revista núm. 195 de El Ciudadano.