Piñera, el principal gestor de la reforma que derivó en la entrega casi gratuita del cobre chileno

Por Francisco Marín Castro

El 28 de junio de 1990 el presidente Patricio Aylwin promulgaba la Ley 18.985 de “reforma tributaria”. La Concertación de Partidos por la Democracia se proponía aumentar los tributos a los grandes empresarios para financiar el programa social en beneficio de los más postergados. Esto, en el papel. Pero en la medida que se acercaba el momento de asumir el poder en reemplazo del régimen militar encabezado por Augusto Pinochet, este discurso se fue morigerando… en demasía.

El Mercurio, en una editorial sobre Debate Tributario del 13 de febrero de 1990, reconoció esta situación: “Corresponde valorar el esfuerzo de las futuras autoridades en dimensionar los efectos que dicha reforma podría provocar en las empresas afectadas, así como reconocer que, en la medida que se acercan al ejercicio del poder, han moderado significativamente sus proposiciones sobre la materia”.

Aunque la reforma tributaria finalmente consideró un alza de los impuestos a las empresas, este incremento fue pequeño en relación al que se esperaba. Además, fue de la mano de un aumento de gravámenes a los más pobres, a quienes se les subió el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y de una afectación a la clase media que vio aumentado el tributo al salario.

Pero, sin que nadie se enterara, hubo una modificación tributaria de gigantescas y nefastas consecuencias para el erario chileno. Se trata del cambio de la forma de tributación de las grandes mineras, las que dejaron de pagar impuestos a sus ventas totales (renta presunta) y pasaron a cancelarlos solo respecto de sus utilidades (renta efectiva). Esto implicó, en los hechos, que las grandes mineras -que empezaron en los ‘90 en Chile una expansión sin precedentes en la historia mundial- comenzaran a declarar pérdidas operacionales para dejar de pagar impuestos.

RENTA PRESUNTA: EL GRAN ENGAÑO DE PIÑERA, BITAR, DITTBORN Y FOXLEY

El 8 de marzo de 1990 -tres días antes del cambio de mando entre Augusto Pinochet Ugarte y Aylwin- el senador electo de Renovación Nacional (RN) por la Región Metropolitana, Sebastián Piñera, anuncia que su partido apoyará una reforma tributaria “moderada y equilibrada”, la que -a su juicio- “debe dar garantías de una estructura tributaria invariable en el tiempo”.

Piñera, que dio una conferencia de prensa en la sede de su partido junto al economista Jorge Desormeaux, dijo que éste respaldo “se da en el claro entendido que el objetivo de esos recursos adicionales que el fisco va a recaudar serán destinados a atacar frontalmente los problemas sociales que aún nos aquejan”.

Tal como consignó El Mercurio en la página 2 del Cuerpo C, Piñera propuso “perfeccionar la normativa tributaria y los mecanismos de fiscalización y control para eliminar franquicias injustificadas y reducir la evasión tributaria; reponer el impuesto de primera categoría sobre base devengada y con tasas en torno al 10%”.

Pero, más importante que todo, es que en dicha ocasión el empresario presentó la idea de “restringir la aplicación del sistema de renta presunta a los pequeños agricultores, mineros y transportistas”.

En caso de que las medidas por RN propuestas “no resultaran suficientes para cumplir con los objetivos propuestos”, Piñera planteó “una revisión muy moderada de la estructura de tasas y/o tramos del impuesto global complementario y del IVA”.

Pocos días después era el Partido Por la Democracia (PPD) quien salía a proponer casi lo mismo que sostenía Piñera. Como destacó La Segunda el 21 de marzo de 1990, el economista y vicepresidente de  dicha colectividad política, Sergio Bitar, planteó aumentar el IVA del 16% al 18% y que se “avance significativamente en traspasar rentas presuntas a efectivas, sin alterar la situación de pequeños mineros, transportistas y agricultores”.

Un día antes era la Unión Demócrata Independiente (UDI) la que proponía esta medida. Lo hacía en reunión con el ministro de Hacienda, Alejandro Foxley, a la que acudieron su entonces presidente, Julio Dittborn; el secretario general, Joaquín Lavín, y el diputado Pablo Longueira.

Lo llamativo es que, pese a que estos dirigentes rechazaron la reforma tributaria promovida por el Gobierno y RN (por considerar que ésta  aumentaba impuestos de personas y empresas), sí apoyaron lo referido a cambiar el sistema de tributación de las grandes mineras. “Concordamos en que hay empresas que pueden llevar una contabilidad completa y pagar tributos en cuanto a su renta efectiva”, dijo Dittborn en conferencia de prensa posterior al encuentro con el titular de Hacienda.

Según el jefe gremialista, “la eliminación de rentas presuntas podría entregar al Estado 100 millones de dólares al año”.

No explicó cómo se lograría esto, pero claramente se daba a entender que este cambio suponía un aumento en la recaudación fiscal, lo que constituía un severo engaño a la opinión pública que no tenía ni idea de qué diablos era la renta presunta ni en qué consistía el cambio que se haría.

Según Dittborn, un mayor crecimiento económico debería aportar con 200 millones de dólares en nuevos tributos; y una mayor fiscalización de la evasión tributaria entregaría otros 200 millones. Además, señalaba la necesidad de privatizar empresas fiscales para obtener nuevos recursos.

Como si la puesta en marcha de esta reforma se tratara de un libreto muy bien planificado, solo un día después de este pronunciamiento en favor de aumentar el IVA por parte de dirigentes de centroizquierda (Bitar), Foxley se reúne con el presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Manuel Bustos, a quien le revela que la reforma tributaria incluiría un alza de dos puntos del IVA. Y fue Bustos quien informó a la prensa que esta alza se produciría. Él no rechazó en ese momento la medida -porque se compensaría con otros beneficios para los más desposeídos, según dijo- y se mostró agradecido por haber sido convocado e informado por el Gobierno.

Pero las decisiones no se tomaban en reuniones con trabajadores. De eso no cabe duda. El 23 de marzo Foxley alcanzaba un “principio de acuerdo” sobre reforma tributaria en una reunión -que duró dos horas- con Sebastián Piñera.

Y fue éste último quien expuso los puntos del acuerdo, quedándose con todo el crédito político de éste. Dio a conocer que el impuesto de primera categoría a las empresas sería sobre base devengada, lo que supondría, efectivamente, un aumento en los tributos empresariales, puesto que hasta ese momento solo tributaban cuando retiraban utilidades. “Nosotros insistimos en el diez por ciento y el ministro en un quince por ciento”, sostuvo Piñera.

En relación con el Impuesto Global Complementario, el político-empresario afirmó que había acuerdo en que siguieran exentos quienes ganaban menos de 100 mil pesos. Para el tramo entre 100 y 300 mil pesos dijo que “habrá un impacto tributario prácticamente inexistente. Hacia arriba deberá hacerse un mayor esfuerzo”.

Tal como da cuenta El Mercurio del 24 de marzo, Piñera señaló que se había acordado modificar los impuestos en base a renta presunta. “Hay una intención de avanzar desde los regímenes de renta presunta a los de renta efectiva en la agricultura, la minería, el transporte”, declaró.

En ese sentido, el empresario fundamentó esta propuesta: “Es preciso clarificar que se está hablando de un pequeño porcentaje de los productores. Lo que se intenta no es quitar el sistema de renta presunta a las mayorías; se intenta evitar que este sistema permita, de una forma u otra, desviaciones de capital que posibiliten una evasión de la recaudación tributaria”. Otra vez se daba a entender que la renta presunta era un beneficio al que debía ponerse coto.

El Mercurio destacó este pre-acuerdo entre RN y el Ejecutivo, y dedicó largos párrafos a reproducir los dichos vertidos por Piñera tras la reunión: “Creemos que hay que hacer una reforma tributaria que permita un esfuerzo de solidaridad de los sectores que tienen más, con los que tienen menos (…) queremos tener un país estable, en paz y con una democracia sólida”.

El acuerdo definitivo entre el Gobierno y RN se alcanzó el 26 de marzo. El Mercurio destacó que el “consenso implicaría que la iniciativa contaría con los votos necesarios para su aprobación en el Congreso Nacional, gravándose las utilidades devengadas de las empresas en 10 por ciento durante este año, 15 por ciento entre 1991 y 1994, año en que nuevamente se rebajará al 10 por ciento”.

El diario conservador informó que el convenio incluía un aumento “en dos puntos porcentuales el IVA, de 16 a 18%”, la modificación de los tramos del Impuesto Global Complementario y el traspaso paulatino “al sistema de renta efectiva de algunos productores que permanecen en el de renta presunta”.

Es decir, casi toda la propuesta tributaria de Piñera se concretaba, incluida la rebaja disfrazada del impuesto a las mineras, pero sin que nadie se diera cuenta de las implicancias que esto tendría.

La semántica favoreció este cambio puesto que la expresión “renta efectiva” daba a entender que se trataba de la renta verdadera, mientras que “presunta” se asoció a que aludía a un monto inventado por el contribuyente.

El acuerdo con RN es oficializado el 28 de marzo. Aquel día Foxley -en declaración pública- indicó que el convenio logrado con el partido de derecha “se enmarca dentro del enfoque fundamental de la gestión gubernativa para establecer consensos”.

Pero el día 27 de marzo -en la previa a la oficialización del acuerdo- La Segunda ya editorializaba sobre lo pactado en reforma tributaria, subrayando el cambio en materia de tributación minera: “Por fin, la otra modificación importante del proyecto de reforma tributaria persigue marcar el término del sistema de renta presunta para las grandes empresas del transporte, la minería y la agricultura, las cuales se benefician actualmente con el estatuto tributario general vigente para estas actividades”. Se repite el engaño.

El vespertino señala en esa misma línea que la reforma tributaria “merece celebrarse, por cuanto (supone) el primer consenso entre gobierno y oposición, logrado después de asumir el nuevo gobierno”.

La derecha entendía claramente que esta experiencia marcaba el inicio de un co-gobierno de facto con la Concertación.

EL ACUERDO DE LA CONCERTACIÓN CON PINOCHET

En los días siguientes se escucharon voces críticas de sectores de izquierda -concertacionista y extraconcertacionista- en contra el acuerdo, las que fueron consignadas en pequeños recuadros en los medios de prensa.

El 29 de marzo los diputados de la Izquierda Cristiana (IC), Sergio Aguiló y Jaime Naranjo, mostraron su disconformidad con el alza del IVA. El miembro de la Comisión Política del Partido Comunista (PC), Jorge Insunza, afirmó el 30 de marzo que la discusión se había realizado “entre cuatro paredes, a espaldas de la gente”. Este último acusó a RN de “hacer una presión grosera sobre el gobierno democrático que se ve impedido, al no disponer de una mayoría suficiente, de aprobar leyes acordes con el Programa de la Concertación”.

A este respecto debe acotarse que -tal como ha señalado insistentemente el sociólogo Felipe Portales- en las reformas constitucionales de 1989 la Concertación concordó con Pinochet un cambio constitucional que implicó la necesidad de contar con mayoría absoluta en las dos cámaras para la aprobación de leyes simples. Esto era muy difícil de lograr para la Concertación dada la institución de los senadores designados, sumado al sistema binominal. Es decir, se amarró de manos.

Hasta ese momento -según la Constitución de 1980, que había sido diseñada pensando en que Pinochet ganaría la siguiente elección- bastaba con la mitad más uno de los votos de una cámara y de un tercio de la otra para aprobar leyes comunes.

“Es decir, el liderazgo de la Concertación regalaba su futura mayoría parlamentaria a cambio de algunos cambios constitucionales positivos que se publicitaron mucho, pero que naturalmente eran mucho más irrelevantes que aquella trascendental concesión de poder”, como señaló Portales en el artículo La Concertación ¡tuvo los quórums!, de julio de 2011.

SE CONSAGRA EL ENGAÑO

Pero volvamos a nuestro tema principal. El 30 de marzo de 1990 La Segunda publicó un documento interno de RN en que se celebra como un triunfo el citado acuerdo. “Resulta muy conveniente, si se considera (que) se logró moderar en forma significativa las iniciativas tributarias que algunas autoridades económicas y sectores del Gobierno pretendían imponer”, se lee en el escrito.

Más adelante se trasluce que el rechazo que el PC, el PS y “ciertos parlamentarios del PDC han manifestado es la mejor demostración de que éste es razonable”.

El Mercurio, que en teoría debía estar en contra de una reforma que subiera impuestos a empresas, emanó en los días sucesivos varias notas urgiendo por el pronto despacho de la ley. El 4 de abril puso en portada del Cuerpo Economía y Negocios el titular “Reforma Tributaria debe Aprobarse a la Brevedad para Despejar Ambiente”. Esto fue declarado por el director de la Asociación de Bancos, Guillermo Villaseca.

A la luz de los hechos expuestos, parece muy plausible que esta prisa por aprobar esta reforma se debiera al temor a que se conociera el verdadero alcance de las modificaciones del sistema de renta presunta.

En el mensaje presidencial que acompaña este proyecto -ingresado a la Cámara de Diputados el 10 de abril de aquel año- se consagra el engaño. Este se verifica al darse a entender que, acabando con el sistema de renta presunta, se ponía fin a un beneficio del que habrían gozado las grandes empresas mineras, del transporte y agrícolas. Revisemos la redacción de mensaje presidencial:

La legislación actual permite tributar sobre la base de una presunción de renta a los contribuyentes agrícolas, mineros y del transporte terrestre. Este sistema de presunción establece una discriminación entre sectores que atenta contra los principios de equidad y de neutralidad sobre la asignación de los recursos. Actualmente no hay justificación para que las grandes empresas en estos sectores tributen con un régimen distinto al que enfrentan todas las demás actividades económicas.

Al régimen de renta efectiva solo pudieron acogerse los grandes empresarios, pero se mostró esta media como si fuesen excluidos del sistema de renta presunta.

(…) En la minería, no podrán acogerse al sistema de renta presunta las sociedades anónimas, los productores de minerales metálicos no ferrosos con ventas anuales superiores a las 36 mil toneladas físicas de mineral, y todas aquellas empresas mineras con ventas anuales por sobre las seis mil Unidades Tributarias Anuales (720 millones de pesos, aproximadamente).

Después de una acelerada tramitación, este proyecto se sancionó el 20 de junio de 1990, con muy escasas modificaciones respecto de lo acordado entre RN y el Gobierno. Así nació la ley 18.985.

30 MIL MILLONES DE DÓLARES: EL PERJUICIO

En entrevista con este corresponsal, el economista, abogado y experto en tributación minera, Julián Alcayaga Olivares, analiza las consecuencias de la citada reforma legal de 1990.

“Era muy loable la intención del gobierno de Aylwin de ayudar a los más pobres, pero eso se hizo a costa de los más pobres porque se aumentó el IVA de 16% a 18%, mientras que, al establecer el cambio de renta presunta a renta efectiva en la minería, permitió la llegada masiva de inversión extranjera que nunca pagó impuestos hasta el año 2004”, apunta el economista.

Alcayaga recuerda que la renta efectiva que declararon las empresas mineras “fueron solo pérdidas” y, por tanto, “no pagaban impuesto sobre la renta efectiva (utilidades declaradas), porque esta no existía”.

El abogado -que en los ‘90 y principios de este siglo asesoró al senador Jorge Lavandero en materia tributaria- asegura que si se hubiera continuado con la renta presunta, las empresas siempre hubieran tenido que pagar impuesto porque este se calculaba sobre las ventas.

Le consultamos respecto de las pérdidas que ha tenido el fisco chileno por esta modificación. Este fue su despliegue: “La exportación de cobre declarada, desde 1990 a la fecha, es alrededor de 80 millones de toneladas, sin contar el oro, la plata, el molibdeno y otros metales asociados. Remitiéndonos solo al cobre, esa cantidad de cobre representa, al valor actual, cerca de 500 mil millones de dólares”.

El economista -con estudios de posgrado en La Sorbona (Francia)- afirma que si estas empresas hubieran tributado en renta presunta, “inevitablemente hubieran tenido que pagar al país alrededor de 30 mil millones dólares, solo por el cobre”.

Pero eso no es todo. Advierte que el cambio a renta efectiva implicó que llegaran masivamente mineras extranjeras a extraer casi gratuitamente el cobre chileno.

“Esto generó una sobreproducción tal de cobre, que el precio del cobre bajó de 1,5 dólares la libra en 1989, a solo 0,70 dólares en 1999, lo que hizo desaparecer los ingresos que el Fisco recibía de Codelco, que representaron el 25% del presupuesto en los tres últimos años de Pinochet, a solo el 1% del presupuesto en 1999”, señala el economista.

Remata Alcayaga: “En la historia de Chile, no ha habido un daño más colosal a nuestra economía, que el cambio de renta presunta a renta efectiva para la minería”.

Lo señalado se ve refrendado en las conclusiones del Informe de la Comisión Especial del Senado sobre Tributación de las Empresas Mineras, de 2004. Allí se informa que 45 de las 47 grandes empresas mineras que entonces operaban en Chile declaraban pérdidas operacionales para no pagar impuestos. Allí también se detallan los mecanismos que utilizaban para disfrazar las utilidades o trasladarlas al extranjero.

Según indicaron los economistas Graciela Galarce y Orlando Caputo en su artículo La Nacionalización del Cobre Realizada por Salvador Allende y la Desnacionalización del Cobre en Dictadura y en los Gobiernos de la Concertación, “con la incorporación de la producción de los proyectos mineros de las empresas extranjeras, la producción de cobre creció en forma espectacular. Chile tardó 90 años para llegar a producir 1.581.000 toneladas métricas de cobre. En 6 años, -desde 1990 a 1996-, la producción de cobre se incrementó a más de 3.100.000 toneladas. Es decir, en sólo 6 años se incrementó la producción de cobre en un nivel similar al que Chile había logrado en 90 años”.

Allí se añade: “A partir de 1995 y hasta el año 1999, el incremento de la producción de cobre en Chile fue de 1 millón 894 mil toneladas. Por otro lado, el aumento del consumo mundial de cobre -consumo de más de 140 países-, fue 1 millón 750 mil toneladas de cobre”. Es decir, el incremento de la producción chilena de cobre fue superior al crecimiento de toda la demanda mundial de este metal.

En definitiva, esas millones de toneladas de cobre extraídas de Chile, que nunca se recuperarán, fueron regaladas bajo la Presidencia de Patricio Aylwin y el liderazgo de Sebastián Piñera.

Reportaje publicado en la edición 235 (julio) de la revista El Ciudadano