La mayoría de los holandeses está a favor de legalizar el cannabis

Iniciativas locales y sentencias judiciales desafían las restrictivas políticas de cannabis del Gobierno. Pese a que el gobierno de derecha restringió la venta de cannabis a extranjeros y su horizonte es el fin de los coffee shops, una clara mayoría de la población es partidaria de las políticas vigentes y muestra una tendencia hacia políticas aún más liberales. En mayo de 2010, el 64 por ciento de las personas encuestadas no estaba de acuerdo con que las drogas blandas (= cannabis) se prohibieran totalmente y, en febrero de 2010, el 49 por ciento estaba a favor de la legalización y el 11 por ciento apoyaba las políticas en vigor antes de la adopción del carnet de cannabis.

Según una encuesta de opinión realizada en los Países Bajos en agosto de 2013, el 54 por ciento de los holandeses está a favor de legalizar el cannabis, mientras que el 38 por ciento está en contra. Actualmente, existe una clara mayoría en pro de la legalización entre el electorado de los partidos que forman el actual Gobierno, el partido liberal conservador VVD (58 por ciento a favor) y el partido socialdemócrata PvdA (55 por ciento a favor), y en el Parlamento del país. Una serie de encuestas realizadas en los últimos meses indica que la mayoría de los holandeses está totalmente en desacuerdo con las actuales políticas de cannabis del Gobierno.

Solo los votantes del partido de derechas democristiano (CDA) se oponen categóricamente, con un 72 por ciento, a la legalización del cannabis. Si los partidos políticos se tomaran en serio la opinión de aquellas personas que les confiaron el voto en las elecciones generales de septiembre de 2012, se impondría una abrumadora mayoría a favor de la legalización: 129 de los 150 escaños en la Cámara de Representantes. ‘Caso cerrado’, podría pensarse: ¿por qué no regular por fin el suministro de cannabis a los coffee shops, donde se tolera desde hace más de 35 años la venta de cannabis en ciertas condiciones a los adultos y se retira así el negocio de las manos de organizaciones delictivas?

LA REGULACIÓN DEL CANNABIS: POSTURAS ENCONTRADAS

Pero no es así como funciona la democracia; al menos no en los Países Bajos. Los partidos que abogan por limitar el número de coffee shops o por prohibirlos directamente cuentan con 77 de los 150 escaños, mientras que los que apuestan por regular el suministro de cannabis en estos establecimientos disponen de 73. Los dos partidos de derechas en el Parlamento –el liberal conservador VVD y el ultraconservador PVV– compiten entre sí en los temas relacionados con la ley y el orden y el supuesto recelo de los holandeses frente a la excesiva tolerancia que se vive en el país, y son partidarios de limitar el margen de maniobra de los coffee shops.

Ambos partidos fueron clave para apoyar al Gobierno anterior, que introdujo el ‘carnet de cannabis’, una medida que prohibía a los extranjeros no residentes que adquirieran cannabis en los coffee shops y añadía el cannabis con un contenido de tetrahidrocannabinol (THC) superior al 15 por ciento a la lista de drogas peligrosas, con lo que no se podía vender en los coffee shops. Tanto el VVD como el PVV están ignorando a la gran mayoría de sus votantes, que puede que se muestren recelosos frente a la incoherencia de las políticas de cannabis en los Países Bajos, pero que indican inequívocamente en las encuestas lo que la mayoría del país opina que es la mejor forma de abordar dicha incoherencia: regular la oferta lícita de cannabis en la conocida como ‘puerta de atrás’ de los coffee shops.[1]

A pesar de ello, el ministro de Justicia, Ivo Opstelten, mantiene su postura intransigente, incluso en contra de los deseos de sus propios votantes y de muchos de los políticos locales de su partido. El resultado es una importante brecha sobre el tema de la regulación/legalización entre la mayoría parlamentaria (en contra) y la voluntad de los votantes (a favor). El consiguiente punto muerto en que se encuentran los avances indispensables para lograr políticas de cannabis eficaces a escala nacional se ha traducido en numerosas iniciativas locales para intentar regular el suministro de cannabis y en la creciente exasperación de los magistrados.

INICIATIVAS LOCALES

En el ámbito local, las iniciativas para regular de alguna forma el abastecimiento de los coffee shops están floreciendo. En Utrecht, el ayuntamiento de la ciudad anunció el pasado 10 de septiembre que tiene previsto apoyar un club social de cannabis en el municipio y solicitar al Ministerio de Salud Pública un permiso para autorizar el cultivo y la distribución consiguiendo una exención pública de la prohibición que pesa sobre el cultivo y el suministro en la Ley del Opio. “La ciudad de Utrecht desea crear la posibilidad de que los usuarios recreativos consuman cannabis cultivado en un club. Se trata de una iniciativa a pequeña escala por la que los miembros pueden usar cannabis recreativo que ha sido cultivado por el club de una forma responsable y verificable”, manifestó el concejal local de Salud Pública, Victor Everhardt.

Por lo tanto, la venta de cannabis no solo se toleraría –como es lo habitual en muchas ciudades holandesas con coffee shops–, sino que la exención aseguraría que el cultivo de cannabis por parte de los integrantes del club no se pueda perseguir penalmente, algo parecido a las licencias otorgadas al productor oficial de cannabis medicinal. El 19 de septiembre, el ayuntamiento de la ciudad de Leiden también votó a favor de regular el suministro de ‘la puerta de atrás’, permitiendo a los coffee shops cultivar sus propias plantas siguiendo unos severos requisitos.

Estas iniciativas son los últimos intentos por resolver la incoherencia jurídica que afecta al cannabis en los Países Bajos. Oficialmente, la sustancia es ilegal (aunque el uso de drogas no representa un delito penal), pero los coffee shops que cuentan con la debida licencia pueden vender pequeñas cantidades siempre que respeten una serie de estrictas condiciones.[2] El cultivo, la producción y la venta al por mayor con fines comerciales de cannabis recreativo son actividades que no solo están prohibidas, sino que se persiguen activamente, lo cual deja a los coffee shops sin una cadena de suministro legítima y transparente.

El modelo de los clubes es una alternativa que busca complementar, más que sustituir, a los coffee shops, y que tiene por objetivo específico evitar los impactos sobre la salud pública del cultivo no regulado y sin controles de calidad. El plan se preparó cuidadosamente desde que se anunció públicamente, en marzo de 2011. Everhardt asegura que la iniciativa será un experimento científico, permitido por las convenciones de la ONU y la legislación holandesa, que podría sortear la oposición del ministro de Justicia –el ministro Opstelten ya anunció que no toleraría el plan– porque el Ministerio de Salud Pública, oficialmente responsable de la política de drogas del país, es el organismo que decide si autoriza o no los experimentos científicos. Sin embargo, el Ministerio de Salud Pública anunció que consultaría al Ministerio de Justicia sobre el tema, por lo que el plan tenía pocas probabilidades de ser aprobado finalmente.

Por otro lado, Utrecht pondrá en marcha un programa para tratar a un pequeño grupo de unos 80 usuarios de drogas con trastornos psicóticos, muchos de ellos debidos, probablemente, al uso crónico e intensivo de cannabis. La idea es proporcionarles una variedad de cannabis que elimine los efectos de la ansiedad, el insomnio y los ataques psicóticos. El cannabis medicinal será suministrado por la Agencia de Cannabis Medicinal de los Países Bajos. Estas iniciativas, en su conjunto, ponen de manifiesto una forma responsable de intentar solucionar el problema del suministro y uso legal del cannabis, sin hacer caso omiso de las posibles consecuencias negativas para un pequeño grupo de usuarios problemáticos de cannabis.

Aparte de Utrecht y Leiden, también otros municipios están planteándose experimentar con el suministro autorizado de cannabis en distintos escenarios: desde la concesión de licencias a cultivadores privados a la creación de plantaciones de cannabis municipales o intermunicipales. En total, 18 municipios han anunciado que desean experimentar con modelos alternativos, mientras que otros –como Rotterdam, Eindhoven, Tilburg y Leeuwarden– ya han solicitado que el Gobierno central les autorice a desarrollar experimentos concretos. Por el momento, no se ha tomado ninguna decisión al respecto y no se espera que se den antes de finales de año.

El 10 de octubre de 2013, los municipios de Heerlen, Venlo y Roermond, en el sur del país anunciaron un plan para regular el suministro de cannabis y obligar los coffeeshops a comprar su cannabis sólo de los productores sancionados por el gobierno. El plan fue encomendado por los ocho municipios de la provincia de Limburgo que permiten a los coffeeshops (incluyendo Maastricht). El plan, titulado «La puerta de frente y trasera abierta», es el resultado de varias mociones aprobadas por los ayuntamientos de Limburgo. Se ha presentado al Ministerio de Justicia, que tiene que aprobar el plan, y propone una experimento de 2 a 3 años. Los alcaldes de Limburgo así enunciaron su intención de reducir los riesgos para la salud pública, eliminar las operaciones de cultivo de marihuana ilegal de las zonas residenciales y retirar los coffeeshops del circuito del suministro criminal.

EL FRACASO DEL CARNET DEL CANNABIS

La política del Gobierno de prohibir a los no residentes que adquieran cannabis se está derrumbando poco a poco. El Gobierno anterior introdujo el llamado ‘carnet de cannabis’ –un sistema de registro para los clientes de los coffee shops, que al principio también incluía a los residentes, y que perseguía prohibir la compra en estos establecimientos a los extranjeros no residentes– en el sur del país en mayo de 2012. No obstante, el cambio de Gobierno en septiembre de 2012 llevó al poder al partido socialdemócrata, que era contrario a la medida. Así, la aplicación a escala nacional del carnet se suspendió rápidamente, bajo la presión del nuevo socio del Gobierno de coalición y la resistencia de los alcaldes de las principales ciudades de los Países Bajos. Las pruebas indicaban que el sistema de carnets –que tenía por objetivo reducir los desórdenes públicos provocados por turistas extranjeros en el sur del país– estaba resultando contraproducente o no estaba dando los resultados previstos.

Los desórdenes públicos no disminuyeron, pero cambiaron de carácter, según concluyó un estudio provisional que evaluaba la aplicación del sistema del carnet de cannabis y el criterio de la residencia desde el mes de mayo al de noviembre de 2012 (es decir, antes de que la medida se aplicara de forma obligatoria en todo el territorio). El informe, encargado por el Gobierno, demostraba que aunque el turismo relacionado con las drogas había descendido, los desórdenes públicos en las ciudades del sur de los Países Bajos no habían bajado. La medida, por otro lado, desencadenó graves efectos colaterales. Los residentes se negaban a registrarse y comenzaron a comprar cannabis fuera de los coffee shops, a traficantes en la calle o que se desplazaban en motocicleta, generando nuevos tipos de desórdenes públicos. Los ciudadanos se quejaban de las molestias que provocaban los agresivos traficantes y distribuidores de drogas, entre los que se contaban menores.

La medida también socavó seriamente el objetivo de salud pública del sistema de los coffee shops: separar los mercados de uso de las drogas blandas y duras, y ofrecer a los consumidores adultos un entorno seguro y no delictivo para adquirir y usar cannabis. En el emergente mercado de drogas ilegales, se ofrecía tanto cannabis como drogas duras. El informe confirmaba las conclusiones de una evaluación anterior sobre el impacto de la medida. A pesar de ello, Opstelten sigue insistiendo en mantener el criterio de residente en todo el país, si bien la medida incorporaba un mecanismo de exención –teniendo en cuenta las circunstancias locales que garanticen “un enfoque ajustado a las necesidades de cada municipio”– por el que las ciudades podían decidir si aplicar o no la norma. En enero de este año, la prohibición de no vender cannabis a las personas no residentes empezó a funcionar en aquellos municipios que optaron por ella. Muchas de las ciudades más grandes del norte, sin embargo, decidieron recurrir al mecanismo de exención provisional.

Según varias encuestas publicadas en enero de 2013, más de una docena de municipios no tenían previsto poner en marcha la norma de que los clientes deban mostrar una evidencia de que viven en los Países Bajos, incluso en Amsterdam –que cuenta con un tercio de los alrededor de 650 coffee shops del país– y en otras grandes ciudades como Rotterdam y Utrecht. A pesar de la evidente resistencia de muchos consejos municipales y del 60 por ciento de oposición en las encuestas, Opstelten sigue insistiendo en que la medida se aplique en todo el territorio. Sin embargo, no se ha anunciado una fecha clara a partir de la cual se debería aplicar la medida.

EL JUEZ CIERRA EL CASO

La ciudad de Maastricht, en el sur del país, anunció que aplicaría la norma y se convirtió en un campo de batalla entre las autoridades municipales y los coffee shops. Los coffee shops se oponían a la discriminación de los extranjeros y siguieron vendiendo cannabis a los no residentes. Los establecimientos fueron objeto de redadas o cerraron de forma voluntaria, en señal de protesta. Se practicaron varios arrestos, pero el 4 de septiembre, tras una serie de casos judiciales, un tribunal de primera instancia dictaminó que los alegatos de la fiscalía eran inadmisibles.

El tribunal concluyó que la fiscalía pública no había sido capaz de explicar la nueva política de los coffee shops y que varios expertos discrepaban sobre si se debería prohibir la venta a los extranjeros o no. El tribunal era consciente de que la prohibición se había adoptado para reducir los desórdenes públicos, pero sentenció que “la consecución de dicho objetivo es cuestionable”. El juez también alegó que “no cabe duda de que los distribuidores de drogas y narcotraficantes en la calle han provocado desórdenes públicos” y que “es muy posible que el problema sea mayor que antes”. El juez también estimó que era evidente que urgía establecer una base jurídica clara sobre el tema entre las autoridades municipales, la fiscalía pública y los coffee shops, pero consideraba que resultaba incomprensible que se hubiera perseguido a todos los propietarios de los coffee shops cuando muchos de ellos estaban “dispuestos a consultar con el ayuntamiento para regular la venta de drogas blandas con la mayor sensatez posible”.

En otras palabras, el juez resolvió que las políticas que regulan los coffee shops resultaban incomprensibles y que la táctica de mano dura del alcalde de Maastricht era inaceptable. La oficina de la fiscalía pública anunció que recurriría la sentencia del tribunal. Sin embargo, es muy probable que el criterio de residente a escala nacional acabe desapareciendo por completo, aunque algunos municipios utilicen la norma por motivos locales. Pero la mayoría de municipios, y en particular las ciudades más grandes del norte de los Países Bajos, no adoptarán el criterio de los residentes, ya que, con este, prevén un incremento de los desórdenes públicos y anticipan más dificultades que una solución a un problema que realmente no tienen. Las molestias provocadas por el turismo relacionado con las drogas se limitan a algunas ciudades cercanas a la frontera con Bélgica. Aunque los coffee shops estén provocando molestias, pueden encontrarse otras soluciones, como mediadores de calle contratos por los propios establecimientos para gestionar los posibles conflictos que surjan.

CONTENIDO DE THC

El plan de Opstelten de modificar la categoría del cannabis con un contenido de tetrahidrocannabinol (THC) superior al 15 por ciento para incluirlo en la lista de drogas peligrosas y, por tanto, excluirlo de la venta autorizada en los coffee shops también es considerado como inviable por casi todos los expertos consultados, incluida la policía y la fiscalía del país. Ya desde el principio, los expertos manifestaron que el plan sería imposible de poner en práctica. El Ministerio de Justicia se vio obligado a publicar las recomendaciones de una serie de consultas, a raíz de una petición presentada al amparo de la ley de libertad de la información. Todas las partes consultadas recomendaban que no era conveniente reclasificar el cannabis con un alto contenido de THC.

Las recomendaciones con respecto a la medida propuesta eran devastadoras, tanto desde el punto de vista de su aplicación como del de la salud pública. La medida generaría una carga considerable en la capacidad de los organismos encargados de aplicar la ley y el riesgo de crear mercados paralelos de venta ilegal, requeriría mecanismos de análisis complicados y costosos, y daría lugar a incertidumbres jurídicas. Y todo esto cuando los efectos sobre la salud pública de los altos contenidos de THC siguen estando poco claros y son motivo de controversia. En junio de 2012, el Instituto Trimbos ya había publicado un estudio que demostraba que el umbral del 15 por ciento de THC es arbitrario y que no hay nada que indique que el cannabis con mayor contenido de THC es más perjudicial.

LOS HOLANDESES SIGUEN APOSTANDO POR POLÍTICAS DE CANNABIS LEGALES

Los resultados de la encuesta realizada en agosto de 2013 contradicen claramente el supuesto, repetido una y otra vez en los debates internacionales, de que los holandeses se desdicen de sus políticas tolerantes frente al cannabis. Un influyente círculo, pequeño pero testarudo, en el Gobierno y entre las autoridades del orden público en La Haya –como  el actual ministro de Justicia–, en efecto, se ha desdicho, pero la aplastante mayoría del público holandés no está de acuerdo y desea que el Gobierno adopte un enfoque más innovador y regule el suministro de cannabis a los coffee shops.

Encuestas anteriores ya demostraron que una clara mayoría de la población es partidaria de las políticas vigentes y muestra una tendencia hacia políticas aún más liberales. En mayo de 2010, el 64 por ciento de las personas encuestadas no estaba de acuerdo con que las drogas blandas (= cannabis) se prohibieran totalmente y, en febrero de 2010, el 49 por ciento estaba a favor de la legalización y el 11 por ciento apoyaba las políticas en vigor antes de la adopción del carnet de cannabis.

Cada vez está más claro que las políticas actuales en torno al cannabis y los coffee shops son inviables y contraproducentes. Si hay alguna lección que aprender de la experiencia holandesa, concluye un informe publicado recientemente (Coffee Shops and Compromise, solo en inglés), es que si se dan pasos para regular el cannabis, estos deberían incluir toda la cadena de suministro, desde la producción al consumo. El exdirigente del VVD, Frits Bolkestein, también aboga por regular la producción de cannabis, proponiendo un sistema de licencias para cultivadores, que se encargarían de abastecer a los coffee shops con un cannabis controlado. En su opinión, se pueden encontrar aliados a favor de la regulación en muchos otros países europeos. Por lo tanto, los Países Bajos deberían fomentar un debate sobre la legalización del cannabis en Europa.

CAMINOS DE FUTURO

Los Países Bajos llevan décadas en la vanguardia de las políticas de cannabis sensatas y, en lugar de dar marcha atrás, deberían seguir el ejemplo de Uruguay y los Estados Unidos. Uruguay parece destinado a convertirse en el primer país del mundo que regula legalmente el cannabis, mientras que el Gobierno federal de los Estados Unidos está permitiendo iniciativas de regulación en los estados de Washington y Colorado. Los holandeses deberían apoyar incondicionalmente estas iniciativas y utilizarlas en su propio beneficio, empezando por experimentar con programas de regulación nacional.

Una vía para ampliar el margen de maniobra con el fin de regular el cannabis consiste en movilizarse activamente a escala internacional para reformar las convenciones de drogas de la ONU o extender los límites de la flexibilidad en dichas convenciones. Los modelos de descriminalización orientados al consumo –entre los cuales varios sistemas en los que la posesión, la compra y el cultivo para uso personal ya no son delitos punibles– funcionan de forma razonablemente cómoda dentro de los límites de las convenciones de control de drogas de la ONU. Sin embargo, de acuerdo con el espíritu y la letra de las convenciones, si bien pueden ‘suavizar’ los requisitos de sanción penal de diversas maneras, los Gobiernos no pueden crear un mercado regulado legalmente, incluido el suministro, la producción, la fabricación o la venta de cannabis para fines no médicos ni científicos, o dicho de otra forma, con fines recreativos. Así, las prohibiciones establecidas en las convenciones impiden claramente a las autoridades crear un mercado regulado legalmente para el cannabis.

En los próximos dos años y medio, varias iniciativas en el plano internacional ofrecen la posibilidad de llevar adelante una agenda de reformas, preferiblemente con un grupo de países afines en cuyo seno los Países Bajos podrían desempeñar un papel activo. En la revisión de alto nivel de la Aplicación de la Declaración política y el Plan de Acción de 2009, que tendrá lugar durante el segmento de alto nivel del 57º período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes (CND) en marzo de 2014, y la sesión especial de la Asamblea General de la ONU (UNGASS) en 2016 sobre el problema mundial de las drogas, los países latinoamericanos –sobre todo Colombia, México y Guatemala– exigirán una revisión seria de las actuales políticas de control de drogas. El proceso ya se puso en marcha con un informe reciente de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en que se presentan varios escenarios para el futuro.

El 30 de octubre, tendrá lugar en la ciudad holandesa de Utrecht la conferencia La cadena transparente, con el objetivo de trazar una cadena transparente de producción y venta de cannabis que se organice de una manera responsable y profesional. La conferencia, organizada por la Fundación Epicurus y el Transnational Institute, está dirigida a responsables de políticas locales y nacionales, responsables de la aplicación de la ley, profesionales y otras partes interesadas. En el debate participarán destacados expertos holandeses e internacionales, administradores de programas, legisladores, políticos, académicos y especialistas que trabajan sobre el terreno. Se espera que los resultados de la conferencia contribuyan a una revisión muy necesaria y esperada de las políticas de cannabis en los Países Bajos, así como a las iniciativas del Gobierno holandés en el contexto internacional.

Tom Blickman

Transnational Institute

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NOTAS:

[1] Los problemas que rodean al modelo de los coffee shops en Holanda se derivan de una situación paradójica: la venta y posesión (en la ‘puerta principal’) de pequeñas cantidades no está perseguida por la ley, mientras que el abastecimiento (en la ‘puerta de atrás’) de los coffee shops (es decir, el cultivo y el comercio en mayores cantidades) sigue estando totalmente penalizado y, por lo tanto, está controlado en gran medida por redes delictivas.

[2] Según la Ley del Opio de los Países Bajos, la venta y la posesión de cannabis es un delito penal, pero el Gobierno utiliza el ‘principio de conveniencia’, una opción discrecional que permite a la Fiscalía Pública no emprender acciones legales en caso de que así convenga en pro del interés general. A la investigación y el enjuiciamiento de este tipo de delitos se le ha asignado ‘la prioridad judicial más baja’. Así, los coffee shops pueden funcionar gracias a ese principio y siempre que sigan unas directrices, conocidas como ‘criterios AHOJG’, dictadas por el Ministerio de Justicia a través de la Fiscalía Pública: no hacer publicidad (A), no vender drogas duras (H), no provocar desórdenes públicos (O), no vender a menores de edad (J), limitar las ventas a una pequeña cantidad por transacción (5 gramos) y no exceder el límite establecido en el almacén (500 gramos) (G). Las nuevas medidas añadieron a estas directrices el criterio de club privado (ahora suprimido) y el de venta exclusiva a residentes (I).